我想讨论的题目是“‘十二五’规划与中国政府改革”，一般讨论“十二五”之后我更多会关注政府改革本身。大体讲三个观点。第一，“十二五”规划的历史拐点意义。这次“十二五”规划的制定，包括它的出台、它的内容框架，和过去的规划相比，我认为它有重大的变化，因此我说的是“十二五”规划的历史拐点意义。第二，“十二五”期间中国必须直面社会转型与政府变革的双重难题。如果说第一部分是讨论“十二五”框架，那么从第二部分开始我想讨论“十二五”的这些重大目标我们有没有可能实现，我们将会面临什么样的难题。第三，深化行政体制改革，或者说深化政府改革，需要政治体制高端改革的推进。
一、“十二五”规划的历史拐点意义
“十二五”规划起草的过程，根据我的了解，还是非常慎重的。早在2008年发改委就理出了几十个相关题目组织调研，并招标研究课题。我有幸承担了“十二五”期间深化行政体制改革这个课题的研究，我们提供了一个比较完整的“十二五”行政改革的研究思路。如果对的话，最后出台这个方案的时候，应该说我们提出了很多重要的政策建议都被吸纳。到了2009年上升到中央层面。一开始2008年是国家发改委，到2009年上升到中央层面。这事由中央财经领导小组办公室他们来具体主导“十二五”
规划的制定，也就是从国务院的层面上升到党中央层面。2009年中央直接布置了30个重大题目，涉及国务院相关的67个部门，当时国家行政学院承担了2个。到了2010年2月，中央正式成立了“十二五”规划起草小组，一共由78个人组成，到4月下旬这78位起草组成员分为8个小组到全国各地进行深入调研，召开座谈会，一直到2010年8月才最后确定了“十二五”规划的主题、主线、主要任务，换而言之，我们看到科学发展
的主题，转变经济发展方式的主线，一直到2010年8月份才最终确定下来。在这个基础上，政治局召开两次会议，讨论“十二五”规划的整体框架。
近6个月的时间，起草小组成立到提出主题、主线，一共召开9次会议，各方面征集到130多条建议，大概有60多条被吸收到最后的规划建议草案中。我们学院的常务副院长是起草小组的主要成员，因此他回来给我们详细介绍了“十二五”规划的起草和准备过程。“十二五”规划提出的依据，简单来说就是三句话，第一是“十一五”
发展基本成就，也就是在“十一五”的发展过程中取得的一系列成就，这是我们制定“十二五”规划的第一个依据。第二是当前遇到的国际环境、国内环境的重大变化，这就是世情、国情发生的新变化，这也是我们制定“十二五”规划的重要依据。第三，到2020年要实现全面小康社会，这个目标也是我们制定的依据，“十二五”规划到2020年一共就是10年的时间，因此我们制定“十二五”规划不能光看前5年，还要考虑到2016年到2020年，这就是第十三个五年规划，这两个五年规划如何衔接，最终可以保证2020年全国能够达到全面小康的目标。因此这个规划不是简单地考虑到五年，还要考虑到2016年到2020年的这五年情况。这是制定“十二五”规划的三大依据。
我为什么说“十二五”规划在改革开放历程中具有历史拐点意义呢？最重要是“十二五”规划确立了科学发展的主题和转变经济发展方式的主线，由过去长期注重数量增长型转向注重经济增长的质量，由过去国强优先转向民富优先战略。这一系列的重大改革、改变，应该说都具有历史拐点的意义。通过“十二五”规划，我们一下子降到7%的增长速度，未来五年我们经济增长的目标是7%，现在是10%、11%，肯定是增长的速度要下来，适度的经济增长速度，不能过度地像过去一直追求数量型，而更要关注经济增长的质量，要进行经济结构战略性调整。这是拐点的意义，如果说经济增长方式转变，从这样的视角来看的话，我们过去增长的方式在我看来，一定意义上应该说走到了尽头，于是我们提出了一个主题、一个主线，这就是启动内需战略、启动富民战略，这应该说都是跟过去相比，在思路上发生了重大的改变。
中国经济发展方式之所以不能够持续，我认为很大程度上是由于金融危机爆发之后，使我们在经济发展方式方面的问题全部暴露了出来。如果没有金融危机的爆发，我们还一直被经济的高增长掩盖着对体制和机制上存在的严重问题的重视。金融危机爆发之后，将中国在发展方式上遇到的问题，特别是体制机制上遇到的问题全部暴露无遗。
我将传统的经济发展方式概括为四个难以为继：
第一，从改革开放初期形成的低成本出口战略难以为继。虽然大家可以看到，中
国在改革开放以后走上了一条过度依赖出口外需的发展道路，我认为不是中国主动选择的，某种意义上带有一定的被动性。你们可以想一想，1978年邓小平将中国的国门打开时，那时世界经济刚刚迈出了经济全球化的第一步，国际资本正想找一个能够赚大钱的地方，这个时候邓小平将中国的国门打开，国际资本像潮水一样涌向中国。国际资本为什么到中国，现在回过头来看主要是有两个因素，一个是中国的资源价格非常便宜，第二是中国几乎有取之不尽、用之不竭的廉价劳动力，这两个要素使国际资本趋之若鹜，都流向了中国。再加上当时地方政府给外资开出了很多优惠的条件，吸引大量的外资，但是现在看来这些外资在某些方面是打引号的，发达国家通过投资中国这种形式，实际上是大规模转移相对落后的产能，将发达国家的对资源消耗多的、对环境造成污染的这种产能向中国转移，中国经济当时已经到快崩溃的边缘，没有选择的余地，来者不拒，最后的结果是牺牲了环境，牺牲了数以亿计的农民工的社会保障，透支了我们的资源。这三种付出使中国形成了强大的低成本出口优势，这些产品输入到发达国家之后，拉低了全世界的物价水平，原来美国人买一个杯子可能是4块钱，现在买一个杯子可能是2块钱了，发达国家的老百姓从中国的价廉物美的产品中获得巨大的实惠，但是将问题留给了中国。金融危机爆发，一夜之间当时中国订单没有了，引发了中国外需的大部分下降，而外需大部分的下降直接触及到中国的实体经济，暴露出我们在经济发展过程中的体制机制一系列问题。原来是被高增长掩盖着，一夜之间没有订单之后问题就暴露出来了。因此我们说未来中国还要积极地争取扩大出口，但是我们可以断定，中国的对外进出口贸易再也不可能像过去二十多年长期保持两位数的高增长，我们必须启动内需战略，这样才有可能使中国经济继续保持高增长。
第二，低端产业主导的经济结构难以为继。大家可以看到，中国的经济体现在是世界的老二，我们已经变成了世界的加工中心、制造中心，但是在我看来中国最多是世界低端制造中心，而不是高端制造，高端制造仍然被美国、德国、日本这三个国家所垄断。我们没有自己的品牌、没有自己的专利，大量都是贴牌生产，用人家的技术，我们只赚加工组装的钱。我们的能耗很高，粗放式增长。世界上流行有一句话：三流企业卖产品、二流企业卖专利、一流企业卖标准。我们大量的企业是不入流的企业，没有自己的专利、没有自己的品牌、没有自己的核心技术。我们2010年出口的服装，90%都是贴牌生产的，这样的低端制造，这样一种低端的产业主导，它的好处是能够快速积累财富，但是由于占领不了世界产业的高端，在世界产业的高端中没有你的话语权，我们能够卖标准的企业凤毛麟角。为什么现在国家这么扶持TD手机，这可以说是中国向世界卖的第一个大标准，现在3G手机有三个世界的标准，欧洲标准、美国标
准、中国标准，我们将6大运营商洗牌为3家，给了实力最强的中国移动一个中国标准这就是TD手机，但是TD手机现在遇到了很大的困难，中国移动过去积累了很大财富，现在都在补贴TD手机，所以有人说快快结束3G手机时代，到了4G时代中国移动就可以派上大用场。从经济大国想变为经济强国，必须建立创新型国家。要发展新兴战略产业，在一些核心技术领域有你的话语权。这样才能由大变强。举一个例子，2010年的世界超级计算机评比中，中国去年意外获得第一名和第三名，换句话来说现在世界运行最快的计算机不是在美国，而是在中国，比美国第二名每秒钟运算快了850亿次，震撼美国朝野，美国国会马上召开听证会，结果听证结束之后，国会议员们松了一口气，不要紧，它肚子里装的7000多个CPU、3300多个数位处理器全是美国货，全是英特尔公司的，核心技术都在人家的手中。不妨给大家透露一下，我们的超级计算机核心部件在三年之内完全可能可以由中国生产的替代，包括彻底摆脱美国GPS全球定位服务系统，我们现在已经上天了十几颗北斗卫星，有可能形成与美国GPS相抗衡的，给全世界提供位置服务的这样的一个北斗星系统。包括清华大学主导研制的第四代互联网，都在国际上可能有比较大的话语权。
第三，资源和环境的刚性约束难以为继。我们付出资源代价、环境代价，我前面也说了。关于这个问题，我从另外一个观点得到佐证。联合国制订了人类发展的三大指数，换句话说联合国制订了三把尺子，一个是预期寿命与健康，一个是教育，还有一个是生活质量。用这三把尺子来衡量全世界65亿人口、220多个国家和地区老百姓的生活品质、生活质量。在生活质量这个指标里，就包括了4个主要指标，一是人均GDP，二是人均纯收入，三是饮用水质量，四是空气质量。联合国制订的衡量全世界65亿人口的生活质量指标，4个指标中有2个是环境指标。这几年我来广东，在广州每次来都是灰蒙蒙的，基本上看不到太阳，这是告诉我们什么信号呢？广东省经济发展很快，经济上去了，但是我认为环境指标可能下降了，全国都是这样，不仅是广州。汪洋书记在2008年提出了广东“腾笼换鸟”，这是有战略意义的，我曾经在国家行政学院给高官们讲了这个案例，广东的“腾笼换鸟”，要将低端产业从珠三角置换出去，将技术密集型、资本密集型产业置换进来。我们传统的增长方式应该说也是走到了尽头，如果中国将经济搞上去了，但是最后大江大河都被污染了，空气也被污染了，生活还有质量吗？
第四，劳动在收入分配结构中的占比持续下降以及由此引发的收入分配不公，使社会稳定的大局难以为继。这也是我们在经济发展方式中遇到的重大问题。收入分配在整个分配结构中的不合理，劳动者在收入分配结构中的占比持续下降，加上严重的
收入分配不公，引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。我很简单地说两组数。
在第一次国民收入分配中，基本上就是三分法，老百姓分一块、政府分一块，企业再分一块，国际上通行的惯例，老百姓拿60%，企业和政府加起来拿40%。我们在1990年的时候，老百姓拿走的这一块，也就是居民收入占GDP的比重，是53.4%，虽然达不到世界平均的60%的水平，但是低得也不多，才6个多百分点。从1990年开始，居民收入占GDP比重持续下降了20年，一直下降到2009年占39.4%，这就颠倒过来了，老百姓、劳动者拿了小头，政府、企业拿了大头，政府和企业拿走的超过了60%，而老百姓、居民拿到了不到40%。这说明在第一次国民收入分配中已经将第一线劳动者的收入挤压到非常小的空间。中国为什么内需起不来，根本上来说是老百姓的收入低，购买能力有限。再加上没有完善的社会保障，有一点钱还得想着养老、供小孩读书，那就更不敢消费了。
如果说第一次收入分配不合理，还可以通过第二次收入分配来调剂。第二次收入分配也有一个世界通行标准，一个国家医疗、教育、社保、就业这四大支出占一个国家财政支出的比例有多高，如果占的比例越高，证明第二次国民收入分配中政府的调节力度比较大，如果占的比例越低证明调节力度比较低。世界上发达国家一般这四项占到当年财政的50%，一半支出用于民生，但是中国在2009年这四大支出只占到我们当年财政支出的28.8%，又比发达国家普遍低了20多个百分点。这两组数据我想最能够说明中国现在的收入状况、分配状况，第一次收入分配不合理，第二次收入分配也不合理，这两次分配都没有向老百姓倾斜，而且远远低于世界大体的平均水平。
这是我想讲的第一点，“十二五”规划的历史拐点意义。这四个难以为继，在一定意义上来说，就是我们提出“十二五”整个要将转变经济发展方式作为一条主线的最主要原因，这是我的概括。
二、“十二五”期间必须直面社会转型与政府变革的双重难题如果说第一个问题，我是对“十二五”规划的一个整体框架描绘，包括主题、主线、富民战略、内需战略和我们在发展方式上遇到的突出问题的话，那么我想要顺利地实现“十二五”规划目标，按照科学发展的这个主题，转变发展方式这个主线，推进社会规划目标的实现，我们最主要可能面临两大问题，一个是要直面社会转型给中国带来的问题，一个就是政府变革本身方面的问题。这是两大难题。
从社会转型来说，我认为中国的社会转型不是从1978年才开始的，应该是从鸦
片战争前后，中国实际上就已经开始缓慢的社会转型，1978年改革开放之后转型是明显加快了，引起社会剧烈的震荡，但是开始是在鸦片战争前后。那么大家会问什么是社会转型？不管是官员也好，学界也好，每一个人对社会转型都有自己的理解，但是有两点是大家需要高度重视的。第一，社会转型就是指一个国家由传统社会走向现代社会。第二，由农业社会转向工业，乃至信息社会。在这两点上，大家有比较高度的认同，西方发达国家走过社会转型的道路轨迹非常清晰，因为他们是工业社会完成之后，再开始向信息社会迈进。
但是中国不是，我们现在的工业化是完成了一半，处于工业化的中期，北京、上海、广州、深圳等这些一线城市，大体处于后工业时代，但是我们的西藏、我们的青海、我们的贵州等这些地方，大体上处于工业化的初期。中国的工业化发展非常不均衡，工业化任务没有完成，又要迎接信息社会的扑面而来，而信息社会的主要标志是三个字：数字化。数字城市、数字社会、数字经济、数字家庭、数字生活等。现在的每一个人谁能够离开数字？工业化我们还没有完成，就要直接地面对信息社会的到来，这给中国的社会转型提出了严峻的挑战。
现在世界上有18个发达国家，它们当年都经历了痛苦的社会转型期，现在世界上对发达国家有四个标准，这是公认的，这四个条件都具备才是发达国家。这四个条件是，第一是人均GDP比较高，第二是工业制造依赖先进技术，第三是科学技术在国际上大体处于领先水平，第四是社会成员有比较优厚的社会福利、有比较完善的社会保障。这四个条件都具备了，才是一个发达国家。按照这四个标准，现在世界上有18个发达国家，亚洲只有日本一个，连新加坡、韩国都不是。这次日本的九级地震引发海啸重创日本。有人说1923年日本经历了关东大地震之后，日本后来走上了军国主义的道路；日本经历了阪神大地震之后，走上了全面抗震的道路。日本全面加固建筑物，在整个国民中普及地震知识、防灾意识，这次日本九级地震引发了海啸，直接通过房屋倒塌压死的人是非常少的。中国地震首先倒的是中小学建筑，但是日本的学校是避难所，建筑是最坚固的。日本震后老百姓很淡定，这种有序应该说给世界上了一课。
日本政府后来的救灾能力、处置危机的这种作为，也使世界大跌眼镜。这次日本灾后会往哪里走，世界看法不一，甚至有人认为日本很有可能再次走上军国主义的道路，向世界争取它的生存空间。当然未来如何发展，我们可以拭目以待，但是中国一定不能掉以轻心。
不管怎么说，日本是一个发达国家，现在我们可以看到，世界发达国家走过社会转型的道路，当年欧美的一些学者给他们做过大量的实证研究和量化研究，包括美国
学者亨廷顿写的《变革世界的政治秩序》，在这些著述里通过实证以及量化的研究方法，研究一个国家处于社会转型期有可能出现的普遍现象。最后他们发现有4个共同规律。第一，整个社会骚动不安，不稳定因素大大增加。第二，社会成员高度关注自己的经济利益，由此引发一系列的利益矛盾、利益冲突。用中国的话说，人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁都害怕落后。第三，社会犯罪率急剧上升，社会转型的一个重要特征是大面积的人口迁徙，农村人涌向城市，在这个迁徙的过程中，有本事的靠本事发家致富，没有本事的也想过体面生活，这就有可能诱发犯罪。以北京为例，北京户籍人口1200多万，常住外来人口六七百万，昨天最新的数据，北京是1961万人，但是北京还有200多万的流动人口，所以北京的瞬间人口大概是达到了2200万人。北京国安系统提供的数字显示，北京市这些年的刑事犯罪70%以上都不是北京户籍人口所为，基本上是流动人口、外来人口，占到整个刑事案件的70%以上，大体印证了西方这种观点。第四，官员也是人，政府官员最容易在社会转型期出现大面积的腐败。
但是这些学者也有另外的发现，他们说当一个国家多数家庭实现初步现代化之后，情况似乎开始好转了，骚动不安的社会慢慢开始趋向缓和了，相当多的家庭步入现代化，人们对经济利益的追逐不像原来那么急迫了，社会犯罪出现了拐点，原来是上升趋势，现在开始缓慢地下降。官员的行为，在利益上也开始逐步地收敛。但是我认为西方学者对发达国家走过社会转型的研究结论，最多只能解释中国的前一半，不能解释后一半。能解释的前一半，就是因为中国是共产党执政、是社会主义制度。中国去年人均接近4500美元，我们是13亿人口，应该说相当多家庭初步现代化了，但是中国的社会犯罪一点也没有见减少，甚至有愈演愈烈的趋势。去年开始犯罪的黑手伸向托儿所、小学，出现了严重的杀童案，引发整个社会的恐慌、震惊，大批高端人士纷纷离开中国，移民澳洲、美国、加拿大。前不久有数字显示，中国的亿万富翁有27%的人已经完成了移民，投资移民、技术移民等。人在中国，但是实际上国籍、财富等都已经走了。很重要的原因我想就是没有安全感，生命的安全、下一代的安全、财富的安全，对中国社会未来的不确定因素恐慌不安，甚至对未来的社会缺乏信心。
官员的行为一点也没有见收敛，现在尽管中央的反腐败力度很大。我们做过统计，胡锦涛上任到现在，一共抓出来省部级高管腐败分子接近80位，其中包括广东的很多位，许宗衡、陈绍基等。前不久刚刚审判的杭州市副市长贪污了2.16个亿，河南刚刚审判了深圳市市长许宗衡，现在涉案是3300万元，当然据说还有很多钱还没有放到这里面。前不久倒塌的铁道部部长，这个部长刘志军据说涉案超过100个亿，当然最后要听中央宣布到底是多少。
中国社会为什么到这样的地步，甚至能够解释西方的理论也解释不了中国，我认为要了解中国社会转型的特殊性。在我看来，中国社会转型至少有三大特殊性。
第一，中国社会转型是双转交织。什么是双转交织呢？就是我们既要完成社会转型的任务，又要完成体制转变的使命。后一个转变是发达国家都没有经历过的。我们从计划经济转到市场经济，这是当年西方发达国家没有经历过的。而中国的体制转轨，计划经济转向市场经济，市场经济本身缺乏最起码的自然历史的积累过程，它没有这个积累的过程，就像是人一样，你后来再伟大，哪怕你当国家主席，但是生下来时都要从牙牙学语开始，市场经济也有一个产生、发展、成熟的过程。我们现在看到欧美发达的成熟市场经济，我们没有经历过。如果没有鸦片战争，中国的民族资本、商品经济会随着整个世界资本主义的发展上升到一个中国的高度。鸦片战争改变了中国社会的内在结构，民族资本长期受到抑制，商品经济没有发展到一定的高度。1949年共产党执政，一步登天，直接选择了计划经济，想得非常美妙，什么都通过计划出来，要什么生产什么、要多少生产多少、不要中间的流通环节，结果发现前面有个大牌子：此路不通，走到死胡同了。计划经济长得根深叶茂，但是不结果子。这时邓小平借助国家和政府强大的力量，强行扭转经济发展方向，由计划转向市场，这就好比保留了计划经济这棵树干，将枝叶砍掉，将市场经济嫁接进来。但是嫁接本身是一定要付出代价的，否则我们不能理解为什么短短32年的市场化改革，使中国数千年积累起来的文明美德几乎冲击得荡然无存。人们不可思议。中国有一句老话，君子爱财取之有道，但是现在没有道了，可以食品造假、药品造假，毒奶粉、毒大米、毒木耳，马路上的老太太摔倒了，从中国传统来说谁都有义务扶一把，但是现在没有人敢去扶，害怕有陷阱。大家说这是什么社会啊？这个社会对道德约束的底线被击穿了，那么这个社会就有可能进入不可治理的状态。对社会约束有两种力量，首先是道德力量，在道德力量上法制力量才有可能发挥作用，如果道德约束力大大下降，都撕裂了，法制再多可能都不能起到作用。我认为中国当前最大的问题是重构社会基础秩序。社会转型、体制转轨两种东西暴露在一起，使中国社会转型呈现异常复杂的局面。
第二，中国社会转型客观上对9亿农民造成了双重的剥夺。大家不要以为我耸人听闻。我们对农村、农民、农业历来很重视。但在农民的问题上，一个一个具体的政策和最后的结果是背离的，是悖论。中国的改革就是从农民、农村开始的，当年生产责任制、包产到户，后来乡镇企业异军突起，再到新农村建设，多少年来中央的一号文件都是涉农文件，关注农村、农业、农民。但是我们从结构上来分析，不自觉地客观上就对农民的利益造成了双重伤害。第一，从改革开放到现在，农村一共向城市输送
了2.42亿初中以上的合格劳动力，这些人受教育都在农村，初中以上，但是这些数以亿计的合格劳动力进入城市之后，没有获得跟城市同等人群就业处于同一个起跑线上，整体上他们受到了歧视，干的相对脏和累的活，但是大体拿到城市同等就业人群的一半，还没有最基本的社会保障。当他们年龄大了，干不动了，回到乡下养老去，我们剥夺了数以亿计农民工的青春年华。第二，中国的城市化客观上变成了圈地化。1978年中国改革开放起步时，中国的城市化率只有17.8%，那时100个中国人只有不到18个人生活在城市。到去年中国的城市化率快速上升到47.5%，城市中的人口达到了六亿零七百万人。但是我们的城市化更多是660座城市空间地域的扩张。从2000年到2010年这10年间，中国城市人口增长了26%，但是中国城市的面积扩张了50%。这是中国的土地制度、政策决定的。我们的制度规定城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，而农村和城市的边界，随着城市化的变化不断地动态变化。我们的城市化首先将农村集体土地变为国家的，理由是公共利益，以公共利益将农村集体土地变为国家土地的过程中给农民补偿。城市政府拿到土地之后，除了公共用地之外，高价卖给开发商，政府独享了土地增值的收益。这样的格局，从根本上剥夺了农民参与土地增值收益分配权。这样的结构性剥夺也是我们始料不及的。现在征地越来越变成了战争，因为征地引发的群体性事件占整个群体性事件的比重越来越高。这是西方发达国家都没有经历过的转型历程。
第三，中国在社会转型中二元社会结构没有完全地破解，中国社会客观上演变为三元社会，农村、城市，中间出来了一个数以亿计的农民工。农民工算什么呢？你说他算农民，他早离土了。你说他算城市人口吧，他们又不具备城市户籍，又不具备城市生活形态，住在城乡结合部。在城乡之间演变出数以亿计的农民工。一次我跟全国供销总社讲课，他们让我界定一下供销总社的性质。我说他们是非驴非马，就是一条骡子，现在中国又出了一条骡子，这就是农民工，既不是城市人又不是乡下人，非驴非马，骡子。这次制订“十二五”规划，主要领导人就不想要有农民工这个概念了，让专家学者想一个更好的概念替代农民工，因为农民工这个概念明显有歧视，结果中国这么多大专家没有一个人能够想出一个更好的概念替代农民工。因此“十二五”规划仍然延用了农民工。在世界国家城市化中就是减少农民、增加市民，中国没有做到这一点，演变出一个农民工群体。
这三大特殊性在我看来带来了一定的后果，首先就是社会矛盾有进一步的激化趋势。我用数字来说话。在20世纪90年代每年发生的群体性事件平均不到1万起，到2005年之后每年发生的群体性事件都在9万起以上。群体性事件，再加上我们举办奥运会，
奥运会很成功，但是带来了两个副产品，将藏独、疆独两股势力完全显性化。奥运会筹备和准备之前，藏独和疆独是暗流，但是这之后两股势力浮上台面，跟我们进行对抗。再加上我们传统的矛盾，使控制社会的难度在加大，成本在大幅度上升。2010年我们用于公共安全的费用高达6624个亿，超出我们的军费200多个亿。现在我们的正规军230万人，这几年我们都在大幅度地裁军，但是现在的公安干警已经上升到200万人，马上就和正规军画等号了。我们很多地方三个公务员中就有一个是公安干警。前不久我到无锡讲课，无锡市的公务人员一共是23000人，但是其中就有一万的公安人员，就是这样很多地方还讲警力不够，我认为控制社会、稳定社会不完全是能够靠增加警力可以解决的。这是一篇大文章。这是第一个后果。
第二个后果是四大差距被放大。中国社会转型中四大差距没有被缩小的，贫富差距、城乡差距、行业差距、地区差距都被放大了。城乡差距在1978年的时候，收入差距是1∶2.22.1978年农村人收入一块钱，城市人平均能够收入2.22元。但是到了2008年，城乡差距直接扩大到1∶3.33，扩大了50%。行业差距我不说大家都很清楚，垄断行业背靠国家和政府，偷吃福利，2008年垄断行业工作的人群，占了不包括农民工在内的整个就业人群的8%，但是拿走全国工资福利的50%，一半。区域差距，这与我们改革开放的战略有关系，我们率先开放了东南沿海，包括广东、福建、江苏等，内地的廉价劳动力到东南沿海打工，内地的资源、资金吸引到东南沿海，加快了东南沿海的发展步伐，但是某种意义上拉大了与中西部落后地区的差距。
改革开放三十多年，我们形成了三大富豪群体，势力最强的是权贵富豪，权力和资本相结合的富豪群体。第二是草根富豪，草根阶层，没有任何背景的人，靠个人的努力。我前不久到汕头去，汕头人很高兴、很自豪地告诉我，汕头两个大富豪，第一是李嘉诚，第二是黄光裕，而黄光裕这样的人就是草根富豪的代表。第三是精英富豪，原来在党政机关任职，最后下海了，靠自己的能力和人脉，最后公司做大上市了，变成富豪。这三大富豪群体中，社会公众关注最多的就是第一类的权贵富豪，主要是依靠权力、资本、资源相加到一起，变成了富豪。中国的财富源源不断地向这三个方面集中。从社会和政府来看，更多是向政府手中集中。去年政府收入大体是在13万亿元。从劳和资来看，财富源源不断地向资方手中集中。国有企业的老板动不动年薪几十万元、上百万元甚至几百万元，和普通劳动者形成巨大的收入反差。上个星期上海码头集装箱工人罢工，很快就波及宁波等地，很快就取得了让步，提高他们的待遇。
如果草根阶层往上流动的渠道越来越狭窄、越来越被堵死时，这时是非常危险的。
正因为这样，政府公共政策的公正性在某些方面受到了社会的广泛质疑。政府为
什么是权威的公共机构，就因为它手中掌握规则的制定权。有人说中国的公共政策制定在某些方面越来越受到富人的影响、受到垄断行业的制约、受到强势集团的影响，他们在政策制定中的话语权越来越多，而农民、下岗的、打工的社会低层在政策制定中的话语权越来越少。所以有人说中国上层在精英化、下层在碎片化。上层政治精英和财富精英的结合，知识精英也向财富精英靠拢，政治精英掌握权力，财富精英掌握金钱，这两种人结合越来越紧密，中央说是官商勾结。研究80位省部级高官的腐败，没有一个人没有受贿行为，都有。这次杭州市副市长主管城市建设，一共16个大的房地产开发商给他行贿了1.6亿元，平均每个房地产商给他行贿1000万元，这是中国官商勾结的信号。
而中国社会下层普通老百姓，农民、城市市民他们的利益受损之后，没有地方表达，往往自己要起来跟社会抗争，更多是跟地方政府抗争，找不到说法，所以就越级上访，再找不到说法，就可能采取极端的表达形式，堵塞交通、自焚、跳楼等。群体性事件的后面，上访信访的后面，相当多反映了一定时期某些方面公共政策公平、公正的问题。根据我所知道，中央对这种信访有三个80%的判断，上访的百姓中80%有冤情，80%的上访问题政府可以适度地解决，80%的问题是可以在基层得到解决，但是没有解决好，矛盾都上去了。北京大学一位研究上访问题的教授说，根据他的研究，经常上访的人99%都是精神病，这句话被媒体报道之后，引发了上访群众的极大激愤。
有一次我到北京大学讲课，堵在门口进不了门，上访的群众不到国家信访局吵吵闹闹了，跑到北大了，这些上访群众就让这位教授出来说看看他们是不是精神病。
我们学校举办过三期国家省部级小班，每一个班大概20多个人，上了几天课之后然后到耶鲁大学，最后回到我们学校进行总结。其中有一期有周强，当时他没有到湖南当省长，是团中央书记，他是班长。当时国资委的副主任是副班长。他们到美国耶鲁大学学了接近一个月，布什听说中国的团中央书记带着25位省部长到耶鲁大学学习，布什破例接见这个班，座谈了一个小时。他们访问了美国首席大法官，看美国的司法是如何相对独立运行的。按照原计划，这25位省部长到美国国会山听他们如何辩论政策，后来因为时间冲突没有坐进去，但是美国参众两院的议长详细给他们解释了美国国会政策制定的过程。他们回来感受深刻，每一个人都发言，基本的观点说是我们不学美国的三权分立，政治上我们不学，但是我们对美国政策制定的事了解并不多。这次去其中了解了司法的独立运行，和总统座谈，参众两院的议长给他们介绍，表面上都是议员，实际上都是利益集团的代言人，有人代言农民利益，有人代表产业利益，有人代表教育界或者是医疗界，在国会里就像是吵架一样，任何政策大家都是
进行吵架、进行博弈，吵架的过程、博弈的过程就是一个政策均衡化的过程，没有一个行业是政策的最大输家，也没有一个行业是政策的最大赢家。
这个学习班回来后，他们就说我们就是缺乏这样的政策均衡机制，我们也有均衡，更多是部门利益的均衡，一个政策制定过程中，各个部门会签，会签过程中就是部门利益的互相博弈过程，一看到伤害我这个部门的利益，领导会拒绝，说这个问题还不成熟，还需要调研、还需要慎重，最后可能是部门利益被维护了，但是公众利益受损了。公共政策制定的公平、公正是现在中国最大的问题，由此引发的社会对政府的不信任，就是党政机关的公信力有明显下降的趋势。最突出的表现就是这次日本地震，东京都没有抢购盐。中国人抢得一塌糊涂，政府越说没有事，老百姓越说有事。
他们说听政府的话要反过来听，越说没有事，事就越大，这后面反映了政府公信力的下降。
现在中国4.5亿网民，互联网最大特点是自由表达，自由性、匿名性、无疆界性，快速传播，排山倒海式的响应，瞬间就被放大。这些年一件一件的网络事件，都将政府机构和某些官员推到了风口浪尖，什么华南虎事件、躲猫猫事件、周久耕事件、上海钓鱼执法事件，一件一件都导致了党政机构公信力的下降，这是它的后果。这是我想分析的第二个问题的第一个方面。
第二个问题的第二个方面，我们政府在“十二五”期间除了面对社会转型的难题之外，我认为还要面对政府变革的难题。除了社会转型的大背景之外，政府还面临着外部环境变化对政府的压力，还有就是政府自身存在的问题所形成的社会压力。
从外部环境变化来看，我觉得中国目前最大的问题，一个方面我们改革发展取得了巨大的成就，但同时老百姓对改革的认同度在大大下降，换句话说中国现在的老百姓再不像30年前欢呼改革、支持改革，很多对改革抱有质疑。第二是从外部世界环境来看，中国一方面在强大，但是中国的形象不断受到西方国家的误读、误解，在这背后既有复杂的经济利益，也有很深刻的政治原因。经济利益我不想分析，大国之间的博弈，政治方面来说不排除中西方的价值分歧，少数国家想在中国策动颜色革命，中东变天之后对中国的压力是非常大的。因为中西方价值层面的分歧，随着中国在世界上的崛起，这个方面面对的问题将会越来越严峻，包括中国司法和人权的对话也是。
我曾有幸参加中美司法对话，官方是对话，学界是研讨会，其实也是官方主导的，中方派出15位专家。美方派出15位专家，在厦门进行中美人权司法研讨，当时让我讲中国官员财产申报制度，我都觉得心虚，我们只申报也不公开，而且申报也是进行到这个地步，但是在会上我站在中国的角度上还是要据理力争。美国派出商务部官
员，详细介绍了美国官员的财产申报公开。美国总统奥巴马上任3个月，公布他家庭的头年财产状况和收入状况。中国老百姓纳闷，他头年还不是美国总统啊，但是美国法律规定，总统这个岗位的财产申报公开制要超前追溯一年，你头年虽然不是美国总统，但是你参加了美国总统大选了，你已经变成了公众人物，老百姓需要了解你的财产状况。美国商务部官员介绍说美国商务部36000人，需要申报就是几千人，需要公开的就更少，但是很严格。
从政府自身来看，我觉得确实我们存在着一些问题，这些问题我不想多说了。
一是政府结构不合理，第二是政府管理运行存在着很多深层次问题没有解决好，比如说政府职能转变之后，政府自身改革滞后，行政审批事项太多，社会管理公共职能薄弱。第三是政府行为得不到有效控制。比如说审批，很少有国家像中国这样的审批事项这么多、大量暗箱操作、自由裁量权这么大。这样的审批结构已经是计划经济向市场经济转变的怪胎，这样的怪胎反过来是要吃人的，中国多少官员在这样的怪胎面前败下阵来。当年邓小平接受意大利女记者采访时，这位记者问邓小平，毛泽东晚年整了那么多人，一个一个老革命、老干部都被他整下去，是不是毛泽东的个人品质不好。邓小平说不对，是我们的制度有缺陷，下面他说了很经典的话，意思是说一个国家的制度好可以使坏人的行为得到约束，一个国家的制度不好可以使好人走向反面。
我们要好好地研究一个制度怎么使好人走向反面。我是长期搞行政研究的，搞官员的培训，这些官员很多都是出身贫寒，不都是官宦子弟，这些人能够到省长、部长这样的高官位置，哪一个人没有一番奋斗经历啊，都有追求、都有努力。但是我要说的是，当一个人的权力大到靠人性本身难以抵御的时候，再没有外部约束，谁都可能走向反面。
共产党执政有很多优势，但是目前来看我们的体制、机制，受到公众最大的质疑就是有没有一套四两拨千斤的医治腐败的机制和办法。我认为现在还没有办法完全找到，这是我们体制中遇到的最大问题。我举一个例子，这个例子大家可能都很熟悉。
香港的梁锦松是二把手，财政司司长，他的夫人就是内地跳水皇后伏明霞，生小孩之前他们家商量准备添置一辆高档进口车，梁锦松是政策制定者，很清楚过不久香港进口高档车会上浮，于是他们就近水楼台先得月，购买了车。过一段时间曝光了，香港社会对他的行为提出了质疑，于是他将这个钱全部拿出来捐给香港公益事业，诚恳向香港老百姓道歉，香港社会不答应，最后只好引咎辞职，永远离开香港的官场。还不像我们内地的官场一样，辞了以后过不久又转出来了。香港在1974年之前也是很贪腐的官场。1974年香港发明了一个机制，建了廉政公署，这个廉政公署就对一个人负责
任，过去是总督，现在是特首。它可以秘密调查、跟踪任何一个官员。我曾经给他们讲过两次学，他的内部管理对人的要求甚至超过军队，一个人有了瑕疵就必须要离开这个队伍。1974年到现在，香港变成了全世界最干净的官场之一。这几年全世界220多个国家和地区在公共治理评价中，香港廉洁指数这一项一直处于全世界的前10名。
三、深化行政体制改革，需要政治体制高端改革的推进深化改革首先需要有新的政府管理理念。我想讲三个理念。现在很多政府官员有很多理念是似是而非的，要让改革健康向前推进，首先要有新的理念。第一，政府不是财富创造的主体，政府是营造环境的主体。企业、公民个人才是社会创富的主体。
政府只应给社会提供良好的外部环境——社会秩序、市场秩序。你不能替代企业，你不是创造财富的主体。第二，政府的权力受到严格的约束。法律不授权、政府无职权。政府的权力和老百姓的权利是完全相反的。法律规定老百姓不能做什么，你不能杀人、不能放火，法律没有规定的老百姓都可以做。但是法律对政府来说，规定你只能做什么，法律没有规定的政府都不能做。对老百姓来说，法律限制你不能做什么，而对政府来说，法律规定你能够做什么，法律没有授权的都不能做。所以是依法行政，所有的行政活动都要有法律依据。第三，我们现在要建立服务型政府。说到底就是建立以公众为中心的政府，不是以政府为中心的政府。
下一步中国改革的推进，很大程度上取决于我们改革内在结构能不能匹配，我认为经济改革、行政改革到了今天，如果没有政治改革的配合，经济改革也很难再往前推进。政治改革要推进的话，一定要用新的思维，要有新的思想解放。现在没有邓小平了，在没有政治强人的时代我认为要更多地靠集体思想。如果1978年没有邓小平发动第一场思想解放，真理与标准的讨论，中国有可能在那么短的时间内否定文化大革命、否定阶级斗争为纲、否定无产阶级专政下的继续革命吗？既不可能实现党和政府工作重心的转移，也不可能有后面的改革开放，这是有内在逻辑的。第二次思想解放，我认为到现在并不为很多中国人所认识，这就是1992年邓小平南方谈话。在1989年中国的政治风波平息之后，至少出现了两个副产品。第一是中国改革开放进入低潮，1989年之后中国有那么几年改革开放进入低谷，过去中国经济增长平均是9.7%，但是1990年中国经济出现了负增长。第二个副产品是中国的政治动乱平息之后，在一定意义上诱发了东欧剧变、苏联解体，而东欧剧变、苏联解体之后反过来又影响到中国国内的政治局势。当时在我看来高层对邓小平提出的以经济建设为中心的这样
一种论断，至少可以说产生了歧义。有人公开说东欧剧变、苏联解体的背景下，中国自身应该坚持双中心，以经济建设为中心、以反和平演变为中心，如果不以后面为中心的话，现在的东欧、苏联就可能是中国。这个观点出来了没有人敢反驳，最后谁反驳呢？邓小平自己。邓小平在1992年看到自己提出的以经济建设为中心的思想有可能被动摇，所以这位老人出来，到南方转了一圈，走了一路说了一路。南方谈话有很多话，在我看来构成第二次思想解放的核心就是三句话，这三句话实际上大家都知道。
第一是基本路线动摇不得，一百年不能动摇。肯定有人想动摇，而且不是一般人，所以他才会这么说。第二，计划和市场都是发展经济的手段，不决定一个国家的政治制度，资本主义有计划，社会主义也可以有市场。这句话彻底打破了中国的思维定式，中国人长期认为计划等于社会主义、市场等于资本主义，这句话出来之后彻底就打破了。第三句话是不改革就是死路一条，不改革就下台。你们可以想一想，如果没有邓小平的1992年南方谈话，这样一种振聋发聩的重大判断，中国的改革开放会不会走到今天？我认为可能都要打一个大问号了。
中国目前真正面临的问题在社会、在行政，乃至政府身上，这个方面我们确实面临比较严峻的局势。我认为大体有两种思路，第一种思路是拒绝改革，采取强化对社会的严格控制，包括舆论控制。第二种是果断出击，敢于在关键点上进行改革，重新获得老百姓的支持和认可，然后化险为夷。从“十二五”规划提供给人们的信息来看，主要判断是第二种，不是第一种。“十二五”提出科学发展的主题，转变经济发展方式为主线，启动内需战略，启动富民战略，将所有目标的达成，最后落脚点在改革开放的强大动力上。要深化经济体制改革，积极稳妥地推动政治体制改革，推动行政体制改革、社会体制改革、财税体制改革、投资体制改革，所以我们说从主要的判断，整体是属于第二种判断。
《人民日报》曾发表了一篇文章，鼓励异质思维，我觉得这是一种信号。一个社会再不可能像计划经济一样，市场经济要求社会多元化、生活方式多元化、观念多元化、思维多元化，这是社会有活力的表现、社会有创造力的源泉。如果说社会都不能够鼓励多元的思维，这个社会是不可能进步的。
我认为现在中国社会最大的问题，就是我们要通过改革开放来化解危机，最大的困难是既得利益集团的阻挠。改革开放三十多年，已经在一定意义上形成了巨大的利益集团，在某种意义来说现在中国不是像当年，30年前改革派和保守派的价值争论，现在更多是一种利益之争。改革对我这个群体有利我坚决支持，对我这个群体不利我会坚决反对，到了这样的地步。在一定意义来说，中国下一步改革能够取得多大的成
就，在什么意义上取得成就，这取决于我们对既得利益集团阻挠的遏制，其中重要信号就是收入分配制度改革会不会有实际的推进。改革推动的力度越大，遏制既得利益集团阻挠的力度也要越大。反之我觉得就很难破解既得利益集团对我们整个改革进程的阻挠。
四、关于其他几个相关问题的看法
关于公民社会的问题。公民社会并不是我们想构建就可以构建起来的，它是伴随市场化改革，这个社会逐步成熟之后，才能真正进入公民社会的境界。在我看来，计划体制下中国几乎不存在公民社会的可能性，党政机关、事业单位、国有企业、集体经济，除了这四种组织形态可以存在之外，其他都没有合法存在的基础，所以那个时候没有公民社会。中国的公民社会严格意义说是改革开放之后出现的，民间组织的崛起，这个组织叫的名字很多，社团组织、第三部门、非营利组织、慈善组织、免税组织等，这是社会的中间地带。这个社会中间地带，随着市场经济的发育，在中国改革开放之后，像是雨后春笋一样快速发展。现在中国一共44万家在全国注册的社团民间组织，当然这44万家有相当多是官办的，但是相当多的草根组织，数以千万计，都没有登记，比如说农村的养殖协会、运输协会、种植协会等，这些都是民间组织，他们根本没有到民政部注册，但是他们已经开始活动了。从这个意义来说，民间组织越强大，它在政府、市场、社会三者之间的平衡能力越强，所以公民社会的发展是中国市场化改革的必然结果。尽管我们现在还回避这些概念，但是我认为这些是国际社会通用的概念，就是公民社会。
现在比较担心的是，公民社会并不仅仅是本国组织，有大量的国际组织是跨国活动的，东欧一些国家出现颜色革命，实际上在一定意义上都与跨国的非政府组织（NGO）策划、策动有一定的关系，这是应当引起我们警觉的一个重要原因。实际上我们过去对国际NGO，一直都是民政部门管理，后来移到外交部了，注册还是民政部门，但是管理是外交部门。外交部门很容易了解这些组织的情况。我们的管理如何和国际对接，这是面临很大的问题。很多官员一说非政府组织（NGO），他们的神经就紧张了。非政府组织不就一定是反政府组织。这些NGO有大量的跨国活动，再加上还有本国民间组织快速发展，势头非常活跃。但是我觉得趋势不可改变，公民社会需要大量的公民组织支撑，发达国家中一万个人当中有30个NGO，现在我们中国是一万个人当中有3个NGO，是人家的1/10，北京这么发达的组织，一万个人当中只有4个NGO，所
以明显是少的。中国公民社会发育强大之后，不仅仅可以扮演很重要的角色，承担政府转出来的一部分职能，而且在促进公民素质的提升，办好公益事业、公益服务方面也可以扮演非常重要的角色。
关于“十二五”规划和“十一五”规划相比，我认为最大的特点，“十二五”规划没有明确地提“十二五”期间经济增长的指标。比如说我们的经济要保9%，或者经济增长不能低于10%。没有明显经济增长的指标。这是和“十一五”相比重大的改变。我们现在设的底线是7%。还有就是特别强调经济增长的质量，强调科学发展是主题，还有转变经济发展方式这个主线，而且通过一系列重大举措来保障主题和主线。
另外“十二五”有明显的富民战略、内需战略在里面。过去我们是国富优先的战略，不是特别关注民众这一块，而“十二五”规划更多地关注了民生问题、关注了内需、关注了民富。“十二五”规划我认为充满了民生味，围绕民生展开，老百姓的医疗、教育、社保、就业等。有人说“十二五”规划就是一个放大了的民生规划，我认为这在一定程度上是可以成立的。就像是在补课，过去我们在民生方面投入不够，现在通过“十二五”规划加强对民生的补课。
关于党政机关的改革，难度的确是很大的。我先说数量吧。现在我们公务人员800万人，不包括离退休的。事业单位人员在职的专业技术人员和管理人员接近3200万。
事业单位还有900万退休人员，事业单位连退休一共是4000万。党政机构和事业单位之外，还有600万后勤人员，像开车的等。
党政机构改革这些年搞了六次，成就很大、问题很多。改到政府自个儿，遇到的问题很多。改到百姓头上的相对都比较快，但是改到政府头上阻力重重。酝酿公车改革过去20多年了，到现在基本上还没有破题。我们改革出现了明显的改革膨胀—精简—再膨胀—再精简这样的恶性循环。行政改革在某些方面裹足不前，很大程度上是政治改革推进太小。只有政治改革推进了，才能够给行政改革留下一个空间。