[1925]
[题解]本文原为1925年4月14日科隆莱因兰纪念会[16]上的演讲，发表在《莱因问题传单》（Flugschriften zum Rheinproblem）专辑，1925年，第四辑。这篇报告的第二部分讨论国际行政统治下的“当局”（Obrigkeit）概念的道德含义。这部分我没有付印，因为这类委员会的政治体制今天已没有实际意义，但这部分在筹备1935年初萨尔地区公决时却发挥了影响。
将莱因兰作为国际政治的一个客体来讨论令人伤心。但是，莱因地区深陷于这种状态的危险，莱因人民屈辱地沦为一个客体之单纯附庸的危险却始终存在着，在我们千年之久的历史上，这种危险的阴影经常落在我们的头上。可怕的分离主义者时代[17]和1923年秋天的危机，都还活在所有德国人的记忆里。当时，不仅出现从德国分离出去的可能性，而且也显露出随着国家权威的瓦解和人民被推入政治绝望的深渊而出现的一种状态之深刻的不道德性。今天许多人觉得最坏的情况似乎已经顺利地得到克服。与那些困难的月份相比，我们今天也许认为，其他一些其实施同样会把莱因兰变成外国政治的客体的计划和设想是不值得担心的，是动荡时代大量出现的空洞方案。不过，我们切不可掉以轻心，必须关注这些计划和意图。我们听到人们在力求通过特殊的机构和监督将根据凡尔赛条约非军事化的地区，主要是莱因兰从整个德国分离出去并在两者之间确立国防法的差别，借助常设国际委员会的体系通过进一步的影响和监督权建立一个特别政权，并以这种方式或多或少地消灭德国国家主权；将莱因兰变成延长了的萨尔地区，或者最后径直通过无限期的占领将土地和人民变成安全措施的物料。这些计划中有多少部分会得到实现，这将由未来的岁月证明。在这里必须提醒人们记住这些方案，因为它们全都有一个特点：将莱因兰变成国际政治的一个客体，在这些地区因占领而变成了一种抵押物之后，组织这些客体品格并将之合法化。
一千年的历史使我们有义务和有理由保持政治觉悟：我们要看清楚这种危险特殊性的、新的——容我直言——现代的形式。使一片国土和一部分人民变成国际政治客体的形式和方法已经变了，不同于19世纪了。旧的词语和思维习惯被承传下来，而且很容易被用来掩饰政治现实。一个好心人今天也许会认为，一个欧洲国家想必从不曾像今天这样感到如此安全。因为长期的、争夺莱茵河的斗争历史，犹如争夺阿尔萨斯—洛林（Elsaβ-Lothringen）的斗争一样，是争夺兼并权的斗争。但在今天，不再有人谈兼并了。在甚至小国小民也有的自由和自决权的名义之下，世界打了四年大战。许许多多新国家根据自决权和民族原则产生了。罕有的自然边界以及同属性的破碎和移动通过此一原则得到了合理解释。威尔逊在1918年2月11日作为对德国和平声明的答复发表声明说，“民族和地区不可以从一个国家主权卖给另一个国家主权，好像它们只是一些东西或者一局棋赛中的棋子”似的。他还说：“以这场战争而提出的任何疆域问题都必须基于参战国人民的利益加以解决，不可当作不同国家达到单纯平衡或者妥协的筹码。”1919年春，法国代表团在巴黎和会上提出的建议和方案中，一再要求德国的西部边界必须与莱茵河的走向一致，而同时却始终强调绝不兼并莱茵河左岸地区。全世界的舆论一想到一个民族被当成兼并的对象似乎都会义愤填膺。当人们听到如此多关于民族自决权的言论时，人们会轻易地相信，今天绝不可能有哪一个民族再次成为国际政治的客体了，因为自决就是一个民族作为主体决定他们自己政治的和国家的生存，这恰恰是一个民族之成为客体的反面。
然而，让我们保持着我们千年的历史所谆谆告诫我们的东西：审慎小心。今天，如果一个有政治头脑的人听到海洋大国曾举行了一次裁军会议并决定限制制造巨型战舰，即所谓的capital ships[主力舰]，那么，他很容易进行揣测，这种确实很受欢迎的裁军，大概只涉及陈旧的型号，可恰恰不包括关系重大的真正现代化的武器，即空军和潜艇。与此相似，这个谨慎的人即便看到，理想的原则多么大度地得到同意，他可能也压不住心头的疑虑：放弃兼并者大概只是放弃某种已经无关重要的方法，因为人们找到了另一些更加有效和更加有利的方法。事实上，古老的大陆—欧洲的政治兼并方法——表现在争夺阿尔萨斯—洛林的斗争中的方法——从现在国际政治方面观察，是很不现代化的东西。在帝国主义时代形成了另一类控制形式，它恰恰避免公开的政治兼并，而使应被控制的国家作为国家存在，如有必要甚至制造一个新的独立国家，明确宣布其自由和主权，于是，表面上似乎发生了与人们称之为将一个民族变成外国政治客体的屈辱行为相反的情况。
从几个例子可以看出这种发展趋势。在19世纪，大国最早赋予所谓监护（protektorat）以新的内容，主要以此控制它们不可能给予其居民以公民权的半文明国家，它们通过担负国家外交代表的方式正式建立一种监护关系，但为“被监护的”国家保留某种独立的内政上的生存。这种方法只须在这里提一下，这是指那些并非欧洲意义上的文明国家，如突尼斯、摩洛哥和马来西亚保护国。这种做法可能会安抚一个欧洲人的良知。此外，巴尔干地区，尤其自1898年以来的发展，经由所谓保护的途径实现了民族独立。罗马尼亚、保加利亚和塞尔维亚以这种方式变成了自由国家。在1878年以来在奥匈帝国管理之下的波斯尼亚和黑塞哥维那这一个案中，1908年发生了公开的兼并。人们也许可以从巴尔干的这一发展看到，一个欧洲民族要么必须取得民族独立，要么就不得不被公开并吞。对监护形式的这种乐观主义究竟有多少根据，可惜暂时只可能搁置不论，这不仅因为人们从政治上将但泽的外交代表机构移交给了波兰——对此，人们只可能根据表面的模拟称之为事实上的监护，而且主要是出于另一个理由：监护形式自身也已经过时并为一种新方法所取代，这种方法在于，让应予控制的国家在外交上也拥有行动权力，明确承认它的自由和独立，甚至给予它主权标识，但在“监督”的名义下，通过占据关键地点，通过经济上的剥削或者特殊的投资权利确保统治。现在英国控制着埃及，虽然英国的监护于1922年正式取消，埃及被承认是自由的主权国家，而英国的统治在法律上以承认独立时所决定并使英国有权进行干涉的四个保留条件为基础：英国捍卫和保护苏伊士运河；英国保护外国在埃及的利益；英国保护埃及不受外来的攻击；英国管理苏丹，即尼罗河上游。这作为法律基础足以在紧急情况下使英埃冲突看似英国的内部事务，正如1924年11月（就一个英国军官被杀事件）所发生的情况那样。此外，这还使英国人能够在1925年3月在他们所不喜欢的国会组成以后12个小时之内让它解散。一个诸如“保护外国利益”这样的概念，由于其不确定性特别能够给予一个在其基础上所建立的干涉权带有真正统治的品格。
美国对古巴、海地、圣多明哥和巴拿马的所谓监管，也值得在此一提。被“监管”的国家被称为自由、独立和拥有主权的国家，可它们的全部政治生存在遇有重大事变时是由美国决定的。美国的这种统治的四个个案本身又有很大差别。其特点是，这里形成了一种占领权与干涉权相结合的合法的统治形式。干涉权的内容是，进行干涉的国家就某些不确定的而对于另一个国家的政治生存却具有本质性的概念作出裁定，如保护外国利益、保护独立、公共秩序和安全、遵守国际条约等等。在所有这些干涉权中始终应予注意的是，基于这些概念的不确定性，握有统治权的大国按照自己的评估（Ermessen）作出决定，并由此而将被监管国家的政治生存掌握在自己手中。
最后用一句话提醒人们注意，通过凡尔赛条约，德国的殖民地并没有被主要的协约国所吞并，或者作为殖民地接受下来，而是获得在国际联盟的名义下实施的所谓托管形式。在提到A托管国（叙利亚、巴勒斯坦、伊拉克）时甚至说，这些国家已经达到如此发展阶段，“它们作为独立国家的生存可以暂时得到承认，条件是由一个受命托管者以建议和支持领导其行政机构，直到它们能够自己领导自己时为止”（凡尔赛条约第二十二条）。人们不得不认为，英国对巴勒斯坦和伊拉克、法国对叙利亚实际上在实行统治，因为受命委管者自己决定这些地区的安全和秩序的内容何在、其独立已达到什么程度、领导自己的能力已达到什么水平等等。
为了理解这种新的避免公开的政治兼并或者合并的方法，我们首先必须研究一下使实施统治的大国放弃兼并的兴趣何在。最易于为人所明白的兴趣是至为清楚和简单的：这将防止被统治地区的人民获得统治国的国籍。这种拒绝不受欢迎的新国民的兴趣表明，情况在19世纪当中有了多么大的变化。在古老的欧洲政治中占主导地位的观念是，人口的增长等于权力的增长。这在内阁政治和专制政府时代是可能的，但民主的宪法却迫使国家谨慎地对待人口增长，因为人们不可能自然地赋予任何居民以平等的公民权。在与民族原则一致并为纯民族国家的国家里，异民族的居民大都是很不受欢迎的。在一个帝国主义国家，防止外国人的倾向更加是理所当然的，因为这样一个国家想从经济上控制世界，但不愿从自然上分享这种统治的好处。加之，还有另外一些理由，使公开的政治兼并表现出其弊端。根据国际法关于所谓国家继承权（Staatensukzession）的学说，即在对一个地区的国家统治变更时可以观察到的原则，在占据一个地区时，不仅被占领地区的居民应取得占据国的国籍，这个占据国还必须承担前任国的某些责任，如全部或部分承担国家债务等。在这里，避免政治兼并也有其优点：从法律上说，避免了国家继承权的法律上的后果。为了取代这样一种继承权便创造一种干预权体制。
这种方法的结果是，诸如独立、自由、自决、主权之类的词都失去其原有涵义。被监管国的政治权力或多或少被架空了。这个国家不再可能在发生重大冲突事件时自己决定自己的政治命运。它不能支配它自己的经济财富。重要的并不是外国的干预权——如果一切顺利——只是在例外的情况下使用。关键在于被控制或者被监管的国家的政治行为之决定性准则并非基于自己的生存，而是根据一个外国的利益和决断确立的。一个外国人如果觉得事关他自己的政治利益，他便进行干预，以便维护他名之曰安全和秩序、保护外国利益和私人财产（即其财政资本）、遵守国际条约等等之类的东西。这个外国人决定他的干预权以之为依据的那些不确定的概念的涵义，并由于其不确定性而拥有无限的权力。一个民族的自决权由此而丧失其实质。一个外国人支配着他所关切的一切，决定什么是“秩序”；他将其余他不感兴趣的东西在主权和自由的名义下交给被统治的人民去处理。我们切不可忘记美国一位专家在1916年巴黎和会上在讨论萨尔地区时所说的话——此君即哈斯金斯（Haskins）博士，此君之名我们也不要忘记——：一个民族对他们自己国家的矿藏的监管——他以极其强烈地不言而喻的口吻说——这并不属于他们的自决权。如此说来，一个民族的土地真的完全可以从其脚下被人抽走，虽然他们还有自由的甚至拥有主权的民族的名义。
这种为避免统治这个词而使用监管的现代方法在关键的一点上与旧式的政治兼并区别开来。通过政治兼并，被兼并者也被吸收了进来。在这里，绝非将之作为理想而为其辩护，但这至少还有坦诚和可见这些优点。胜利者在接受国土及其居民的同时也承担起政治的责任和代表国家。被兼并的地区还可能成为新国家的一部分，与之在一起生长并由此避免了作为一个单纯客体的有失尊严的处境。所有这些正是现代方法所没有的。监管国确保自己取得兼并所能有的一切军事的和经济的好处而又没有其负担。一个名叫贝蒂（Baty）的英国法学家如此表述现代方法所取得的一个特别有趣的结果是：这种地区的居民既没有真正的公众权利，也没有外国人和外来人所享受的保护。在被监管的国家之内作为国家权威出现者或多或少都取决于外国的决定，国家权威只是隐藏于一系列条约中的统治之表象。
在上面的例子里都没有谈到欧洲民族。保护和托管甚至正式被视为针对半文明和不文明民族的统治形式。刚才提到的国际联盟章程的第二十二条以训世的词语谈到一些民族，他们“还不能够在当今世界特别困难的条件下领导自己”，因此“必须置于一个托管人的监护之下”。但是，地球很小，最重要的是，曾比人们所知更广泛地主宰着19世纪国际法实践的古老传统观念，即将人类划分为基督教的和非基督教的民族，将基督教与文明等同并由此而为尊重欧洲民族奠定基础，所有这一切都被人遗忘了。一道鸿沟将我们和那个人们在国际法教科书中还大谈基督教的国际法和基督教国家的法律的时代隔离开来，在罢黜欧洲的道路上跨出的最大一步是凡尔赛条约。我并不想说，它取消了德国的主权。但是，如果说不是这种情况，如果说德国在一个有限的框架内毕竟还有制定德国政策的可能，这是因为德国在这个条约中所应服从的敌人的数量，此外也是由于这几年的发展，而并非由于条约本身。在这里不应开始一场对这个工具的批判；只是必须指出，条约包含着一些危险的、可能成为经常性干预的基础的不确定概念。如果不马上认识到其整个影响的话。它们可能将整个德国变成一个政治客体。这尤其关系着莱因兰，它本来就是所有这方面的努力之最明显的客体和现成的场地。
属于此列的是下述多次提到的概念，其中每一个都可能对德国包含着一种命运：制裁、赔款、调查和占领。按照凡尔赛条约，赔款的范围是无限的，以致其中包含着对德国的永久性征服。经过长期、痛苦的努力才达成今天有效的道威斯计划[18]的安排，它至少使人能够看到应尽义务的范围。制裁权如果被片面和任意地解释，同样可能包含着不断重新延长的对德国的完全征服，如果每个协约国不论按照凡尔赛条约第八章第一节的附件二§18，还是根据普遍、无限的报复权都能够对德国地区实行军事占领和没收德国工业的话。在凡尔赛条约有效期间，国际联盟根据关于德国的第二百一十三条所获得的调查权（Investigationsrecht），即通过国际联盟理事会多数决定方可实施的所谓调查权，同样容易使人进行漫无边际的解释，如果人们考虑到，一场现代战争不仅是狭义上以军事手段进行的，而且包括一个国家的整个工业和经济。至于占领，即其基本场所为莱因兰的德国地区的占领问题，不仅占领部队的数量是不确定的，而且占领当局的权限也是超常之大。如果他们有权做他们宣称为了“占领军的安全和尊严”而必须做的一切，那么，这里也存在类似那些诸如保护外国利益等不确定的概念的东西，这类概念可能损害，而且在紧急关头——如1923年秋——可能完全消灭被占领区的国家权威。占领期限的说明也很可能产生片面的解释。例如，科隆地区应在五年之后撤出，条件是条约“得到忠实地履行”（第四二九条），这里的第一个问题自然就是，谁来裁定条约是否得到了忠实履行，还有这类表述所引起的诸多借口和不明确性是否被提交缔约一方纳入其政治评估之内。最后在这里只用一句话提一下庞加莱[19]的名言：占领期限，甚至15年的占领期限还没有开始计算。这展现了整个不确定性的深渊，按照这个条约，德国很可能成为此一深渊的祭品。所有这些体制性的不确定性的后果是可怕的。因为一个和约的意义和目的就是终结战争和为和平状态奠定基础。但是，这种种不确定性却使战争与和平之间的界限本身很不确定，像战争与和平这样的基本概念如果没有清晰的区别，便绝不可能有各民族的共处，并正在失去其单义的内涵，消解为折磨人的中间状态。