第一节中国农村社会保障金融体系构建的国际比较与借鉴：金融功能视角
陈阳
（中国建设银行股份有限公司辽宁省分行）
摘要：在建设新农村的时代背景下，作为中国农村金融体制改革重要组成部分的农村社会保障保险体系，在提高社保制度覆盖率、提升社保资源配置效率时应至少统筹考虑哪些层次的问题、遵循何种逻辑展开新的构建？本文试图从研究相关国家的经验和教训着手，利用以金融资源学说为基础的金融可持续发展理论，从金融功能的角度进行一种新视角的探索。已有大量实证研究表明金融发展与经济发展之间具有高度的正相关性。所以本文意在通过对农村社保金融功能在较长时间内、不同国别的扩展与提升，观察农村社保体系发展的内在机制，发现具有针对性的金融发展政策如何指导与改善农村社保金融体系的资源配置效率。
关键词：金融功能 农村社会保障 金融体系构建
始于13年前声势浩大的“农村社会养老保险”，一个曾经覆盖中国8000万农民的社保体系如今难以为继。教训是什么？在建设新农村的时代背景下，作为中国农村金融体制改革重要组成部分的农村社会保障保险体系，在提高社保制度覆盖率、提升社保资源配置效率时应至少统筹考虑哪些层面的问题、遵循何种逻辑展开新的构建？本文试图从研究相关国家的经验和教训着手，利用以金融资源学说为基础的金融可持续发展理论，从金融功能的角度进行一种新视角的思考与探索。已有大量实证研究表明金融发展与经济发展之间具有高度的正相关性，所以本文意在通过对农村社保金融功能在较长时间内、不同国别的扩展与提升，观察农村社保金融体系发展的内在机制，发现具有针对性的金融发展政策如何指导与改善农村社保金融体系的资源配置效率。从而，为改变现阶段我国农村社保覆盖率过低，促进民生改善与社会主义和谐农村建设做出积极的探索。
一、农村社保金融功能的理论分析
1.农村社会保障金融的界定
农村社会保障金融（以下简称农村社保金融）是农村金融体制的重要组成部分，是指为一国或经济体中农民群体（至少可以分解为纯留地的职业农民、城市流动人口以及被征地农民、乡镇企业农民职工等）提供社会保障保险等金融服务的金融机构或金融业务活动的总称。农村社保金融如同农业（农村）、中小企业金融、住房金融、开发性金融和进出口金融一样，是出于某种方便或需要，从金融服务的对象或服务领域的角度而做出的某种划分，并非金融基础理论和基本实践中的一种基础性的规范性的标准划分。农村社保金融又可以分为商业性与政策性两类，如农村社保商业性金融和农村社保政策性金融。而农村社保金融体系的构成至少包括农村社保金融的经办机构、中介机构、金融产品、金融制度与相应的金融及生态环境。在农村社会保障中，总体上以农民养老保障和农民医疗保障构成主体和重点。本文将以分析农民养老保障金融为主要讨论对象，以此管窥整个农村社保金融的全貌。值得指出的是，农村社会保障金融同时也是一国或地区社会保障金融的重要组成部分，从更广阔的范围来看，是与一国全民社会保障金融相互整合、相互交叉和相互重叠的，只是可能由于在不同国家历史情况的差异，而使农村社保金融在一定的阶段内表现出相对的独立性或隔离性，但这并不意味着在农村社保金融体系的构建与整合将始终游离或独立于已经存在的城镇居民社保金融体系之外。事实上，从历史发展进程来看，从维护社会公平、公正的角度出发，农村社保金融应天然的作为整个社会社保金融的不可分割的一部分而共享所有一切政治、社会和经济资源，从而形成完整的覆盖全民的社会保障体系，保证整个社会的持续健康发展。
2.农村社保金融功能的再认识
对农村社保金融功能进行界定，有必要首先对金融功能有所把握。金融功能的本质含义是金融对经济的功效、效用、效应或作用。它是研究金融与经济相互关系的主轴、核心与关键，金融功能的发展与金融的发展有极大的相关性、协同性和一致性，是质性金融发展的直接结果和观测器。金融功能具有客观性、稳定性、层次性和稀缺性等四大基本特征。从某种意义上讲，金融功能是一个相对稳定的量或一种状态，因而它具有更大的客观性，从而从功能的角度较之其他角度观察与研究金融发展与经济发展问题就更具优越性和准确性。
农村社保金融与城镇社保金融一样，都是金融服务针对在社保制度不断完善与推进过程中现实需求的供给。相对狭义的社保金融服务表现为社保基金归集、发放和投资增值。广义的社保金融服务则包括相配套的金融机构设立，如：专业的养老基金、资产管理公司、保险公司等机构投资者；资本市场的发展、金融产品的创新、投资监督管理机构的出现；全民社保信息系统建立，以及相关政策法规的丰富与完善。尽管在服务社保领域的历史演进过程中，特别是在初始阶段，针对社保的金融服务形态不一定表现为专业的金融机构、特定的金融产品，但其核心职能都是围绕着社保资金而展开。社保资金的本质应该包含在金融的定义之中，即也是一种货币化了的社会资财，同时也代表了对社会财富的索取权。因而，即便在早期，社保服务同样包含了金融和金融服务的属性。农村社保金融与城镇社保金融的本质属性相同，但由于其服务对象是农民群体为主，因而也就具有了一定的特殊性。尤其是针对农业人口占比相对较大的发展中国家而言。
下面通过对农村社保金融服务中其功能的演进过程进行分析，来观察其功能层次：
——基础功能：服务功能，中介功能。主要是金融机构为参保农民提供保险基金收缴、发放、结算、保管等服务功能，以及在资金需求或赤字者和资金供给或盈余者之间进行调剂的中介功能，在中介功能过程中，既包括个人也包括如国家财政部门的机构等参与者。
——核心功能：资源配置。资源配置功能可以视为金融中介功能的复杂化和主动化。中介功能只是便利价值运动，而资源配置功能则直接是引导价值运动实现资源有效配置。如养老金在资本市场的投资，以及养老金组织作为机构投资者的资本运作等产生保值和增值的活动。
——扩展功能：经济调节、风险规避。扩展功能是在核心功能横向上的扩展，就长期的发展历史而言，是与核心功能在时空上存在较大的重叠。通过设立专业的农村金融养老保险政策性机构引导养老保险发展，实现特定的如引导和鼓励居民扩大消费倾向等战略目标和目的。依据大数法则的基本原则，通过提升基金统筹层次，提高管理层级的机构设置，集合风险和化解风险的能力，制约和化解分散管理的风险点，提升总体风险管理水平。
——衍生功能：风险管理、公司治理、宏观调节。依据现代风险控制理论中全面性、独立性和制衡性这三条重要原则，通过专业化分工，完善农村社保金融体系的风险管理，防范基金运营中的道德风险、利益冲突与利益输送。实践中，养老基金在公司治理中的作用还体现在：第一，监管规则要求养老基金投资人参与公司独立董事的选举，并有责任提高公司财务的透明度。第二，养老基金投资人在参与公司治理时，还负有一定的信息披露责任。第三，有利于建立新的公司治理平衡结构。第四，保护小股东权益。养老基金的投资者（参保人）有着类似的目标，并且投资策略相近。因此，对于散户的股东权利来说，养老基金代表着一种“集体的、有影响力的声音”。经验表明，当包括农村参保基金在内的不断壮大的社保基金，将直接关系到社会储蓄总量和储蓄模式，其对直接金融、间接金融的比例关系，股本投资和债券融资的关系，都将产生深远的影响。
3.农村社保金融体系的层次分析
我们将农村社保金融体系概括和抽象为三个紧密相关的资源层次，即第一层次为基础性核心金融资源，即保险资金；第二层次为实体性中间金融资源，即相关或具有类似职能的农村保险金融组织与金融工具，及其运行法律法规、金融人才与金融意识等；第三个层次是整体功能性高层金融资源，是农村社保金融资源的最高层次，是保险资金运动与社保金融体系、社保金融体系各组成部分之间相互作用、相互影响的结果。以上三个层次上金融资源配置效率的优化，也既揭示出农村社保金融改革与发展的根本目标，即农村社保金融发展的实现。金融功能的客观性和内生性，决定了它的扩展和提升是三个层次上金融资源配置效率优化的客观结果，不以人的意志为转移。因此，揭示三个层次上农村社保金融效率共同提升的路径，某种程度上也就揭示了农村社保金融功能演进，进而农村社保金融体系可持续发展的客观路径。
第一层次的金融效率，是农村社保金融的微观效率，它表现为农村社保金融体系各构成要素自身的功能和获利能力。对保险资金而言，微观效率表现为它的使用效率，即保险资金的回报率；对实体性金融要素而言，微观效率间接地表现为它们对保险基金的配置效率；对高层金融要素而言，微观效率则更间接地表现为它们对实体性农村社保金融要素的配置效率。在市场经济条件下，金融要素的功能与增值能力通常是一致的，虽然有些金融要素不以盈利为终极目标。比如政策性农村社保金融机构，其主要功能在于弥补市场对资源配置的缺陷，但它也必须具备持续运营的基本能力。对于每个金融要素来说，微观效率的实现，只意味着在不考虑与其他金融要素进行协调的情况下，该金融要素能够正常发挥其应有的功能。因此，有如过往存在的“集合谬误”情况一样，汇集农村社保金融微观效率的加总不等于其整体效率的实现。农村社保金融微观效率只是金融总体效率的必要条件，而非充分条件。
第二层次的金融效率，是农村社保金融体系的内部总体效率，它表现为农村社保金融体系内部各构成要素之间相互协调适应的程度。内部总体效率体现的实际上是农村社保金融组织结构的问题，即各金融要素以何种方式和比例进行协调组合，从而实现整体效率最大的问题。这可能表现为与农村社保金融相适应的金融市场与金融中介机构的比例、政策性金融与商业性金融的比例、各种金融工具之间的比例、专业农村养老金融机构与金融监管制度之间的适应程度、专业人才与金融组织的匹配程度等等。但微观效率与内部总体效率的共同实现，仅能保证金融体系本身是一个有效率的整体，却不能保证它的功能最大，因为金融功能的发挥还有赖于它与金融生态环境，尤其是社会经济总体发展的契合程度。
第三层次的金融效率，是农村社保金融体系的外部总体效率，它表现为农村社保金融体系整体与金融生态环境之间相互协调适应的程度而产生的实际效果。金融生态环境和农村社保金融体系之间是相互依存、彼此影响的。一方面，金融生态环境构成农村社保金融体系的服务对象和活动空间，决定其运营条件、安全状况、运行方式和发展方向；另一方面，农村社保金融体系又以其生产并分配信息、引导资源配置、提供风险管理手段等强大功能，对金融生态环境发挥着积极的互动作用。两者的协调适应表现为一种良性的发展过程，两者的失调则将抑制金融功能的发挥甚至威胁社保金融安全。金融微观效率和内部总体效率是外部总体效率的基础，外部总体效率是二者的保证。
鉴于以上关系，要实现农村社保金融效率三个层次上的统一，总体上应遵循“先外部后内部，先总体后微观”的路径。具体而言，农村社保金融体系的功能要适应金融生态环境（尤其是总体社会经济环境）的特点，实现外部总体效率；农村社保金融体系的组织结构要符合功能发挥的需要，实现内部总体效率；金融要素应不断健全运行机制，实现微观效率。遵循这条路径，农村社保金融的微观功能和金融体系的整体功能将得以发挥，从而推动总体农村经济发展和金融生态环境的改善。经济的发展反过来会为农村社保金融体系带来更多的可配置的资源，并对整个金融体系的功能提出更高的要求，而金融生态环境的改善也将为农村社保金融体系实现功能的扩展与提升创造外部条件。如此循环，便会形成农村与农村社保金融，乃至全民社保与整体国民经济发展之间的良性互动。