山东省财政厅行政事业资产处 张鹏
2006年财政部第35号、36号令的颁布以及2007年开展的全国行政事业单位资产清查工作，使行政事业资产管理日益受到社会各方面的理解、重视和支持，重资产、抓管理的氛围愈加浓厚，行政事业资产管理各项工作扎实推进，成效显著。但是，由于管理体制变迁、管理基础薄弱、管理制度不健全等原因，随着各项改革的深入进行，行政事业资产管理面临着很多新情况、新问题、新疑难，本文将就当前行政事业资产管理工作中面临的几个问题进行探讨。
一、关于行政事业资产配置预算编制问题
资产管理、预算管理和财务管理相结合是财政部令规定的行政事业资产管理的基本原则之一。就三方面关系而言，预算管理和财务管理是资产形成的过程，资产管理是预算管理和财务管理的延续和支撑，是保证行政事业资产保值增值、有效使用的重要环节，三项管理共同构成了财政无缝隙管理的有机整体。当前，按照财政部党组提出的实现财政科学化精细化管理的目标要求，必须大力推进资产管理与预算管理和财务管理的有机结合。
（一）编制行政事业资产配置预算的必要性
资产管理与预算管理和财务管理的有机结合是做好行政事业国有资产管理的核心所在。行政事业资产是财政资金的实物形态，是预算执行的结果和体现。一方面，资产管理为准确的预算编制提供信息支持，行政事业单位既有的存量资产状况是安排部门资产预算的重要依据和参照，是促使资产合理有效配置使用，保值增值和进行绩效评价的重要支撑；另一方面，通过对增量资产管理可以有效检验部门预算的执行情况，通过对行政事业单位资产增减变动的动态监督管理，能够及时跟踪资产预算的配置结果，保证预算的完成。
但是，由于目前资产管理与预算管理在实践中相脱节，一些长期存在的问题难以有效解决：一是行政事业单位之间资产配置不均，公平与效率原则体现的不好，有的部门、单位办公用房、公务用车的人均占有量是另外有些部门、单位的几倍甚至十几倍，表现为资产闲置浪费与短缺不足并存；二是财政资金和资产使用效益不高，行政事业单位的资金在预算管理下实行供给制，由于目前尚没有建立严格规范的资产报废更新标准，导致资产使用监督和考评机制缺乏，使用效益低下；三是资产收益流失，行政事业单位将资产用于出租、出借、对外投资等创收方式及进行资产处置时，由于财政内部资产部门与预算管理部门协作、监管力度不够等原因，致使资产收入不能及时、足额上缴财政，收益流失情况时有发生；等等。出现这些问题并长期存在的原因既有制度设计方面的，也有体制机制方面的因素，从管理体制上看，财政部门与其他部门以及财政内部资产管理部门与预算管理部门在行政事业资产管理上存在职能界定不够清晰、有交叉现象；从管理机制上看，新增资产配置与存量资产衔接不够，存在脱节现象，财政资金投入与资产使用绩效考评脱节，资产收益与预算监管脱节，等等。这些方面的问题已影响到资产的科学、有效管理。
（二）编制行政事业资产配置预算的可行性
近年来，财政部门预算、国库集中支付和政府采购等各项改革推进迅速、卓有成效，为资产管理与预算管理有机结合创造了有利条件和良好环境，编制行政事业资产预算的时机已经成熟，具备了现实可行性。一是管理体制机制逐步理顺。新一轮的政府机构改革正有序稳步地进行，部门职责定位和内部分工更加明确规范，财政行政事业资产管理职能进一步明确细化。二是行政事业资产管理基础扎实。一方面，产权登记和资产报表指标体系日益健全完善。自2004年开始，行政事业资产产权登记及资产管理信息报表工作已走过近六年的改革发展，2007年开展的全国范围的行政事业资产清查工作，进一步摸清了行政事业单位资产家底，并逐步建立起资产台账、固定资产卡片等账、表、卡、码完整的资产信息体系。另一方面，行政事业资产规章制度建设取得较快进展。2006年财政部两个令的颁布，对促进行政事业单位国有资产管理工作走向规范化、科学化、信息化，对保障和推进行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，具有十分重要的开创意义。各省、市资产管理制度建设也稳步推进，各行政事业单位内部资产管理机构更加健全，人员配备基本到位，制度建设也逐步完善。三是在全国范围内建设应用行政事业资产管理信息系统创新了管理手段，为实现资产管理与预算管理相结合提供了技术支撑。2009年，财政部在全国范围内部署实施的行政事业资产管理信息系统，到目前信息系统建设正积极实施，部分省、市已经完成。借助信息系统，财政部门能够全面、实时掌握各级各类行政事业单位的资产现状及增减变动情况，随时为单位部门预算编制的审核提供有效的信息支持。四是通过研究制定行政事业单位资产配置标准及相关定额可以为编制资产预算提供细化标准。运用资产管理信息系统，根据现实的资产占用水平，结合地区财力状况和各部门、单位的职能、业务性质，测算相对科学合理的资产定额标准，并逐步更新和完善，从而规范资产配置行为，实现资产优化配置，提高财政资金使用效益。五是以政府采购为主的资产购建方式是实现资产配置的有效方式。行政事业单位购建资产的主要资金来源是财政资金，政府采购制度和国库集中支付制度是提高公共支出效率的有效制度，对于降低资产成本、节约财政资金、提高资产配置效率，以及从源头上控制腐败具有重要意义。
实践中，中直机关和广东等省、市、区财政部门在积极探索尝试资产配置预算编制工作，并取得了比较好的效果。但是，这项改革要在全国各省、市、区普遍实行，并作为财政预算制度确定下来，还有很多理论上和实践上的工作要做。可以肯定地说，这是财政行政事业资产管理的改革方向，是一项制度创新的重要工程。
二、关于行政事业资产运作与财源建设问题
据财政部组织开展的全国行政事业单位资产清查结果显示，截至2006年12月31日，全国行政事业单位国有资产总额达到8.01万亿元。面对如此规模庞大的行政事业资产，如能采取灵活有效措施做好其资产的管理和运营文章，盘活存量资产，必将大幅增加财政收入，减少财政支出，大力缓解收支矛盾和支出压力。但是，如何在新的管理形势下做好盘活的文章，使行政事业资产管理与财源建设紧密结合起来，值得认真思考。
（一）资产运作的主要方式
一是出租、出借和对外投资。这是行政事业单位进行资产有偿使用的主要方式，即行政事业单位在保证职能履行、单位正常运转的前提下，将暂时闲置的存量资产用于出租、出借和对外投资实现创收的做法。二是建立融资平台。由代表政府行使资产所有权的财政部门，通过组建专门资产运营管理中心或公司，将分散的、效益不高的资产进行整合规划，借助抵押、担保、资产证券化等多种方式筹集融通金融机构和社会资金，支持重点项目建设。三是改进资产配置方式，实现财政节支。“节支也是财源”，通过创新资产配置方式，做到资产配置科学、合理，可以有效节约财政资金，提高使用效益。但是，实践中发现在某些地方或单位出租、出借行为不规范，收入不公开，有私设小金库的可能；对外投资行为中有转移事业单位核心资产或收益不分配、不上交的现象，亟须完善制度，严格监管。
（二）对出租、出借和对外投资实行专项管理促进财政增收
采取有效手段加强用于出租、出借和对外投资资产的管理，实现资产有偿使用收益最大化。一是科学论证，市场操作。行政单位利用国有资产出租、出借，事业单位利用国有资产出租、出借和对外投资，要进行充分的可行性论证，实行严格的申报审批制度，并通过公开招租、招标的方式进行。二是专项登记，明晰用途。对有偿使用资产建立专门台账，如实登记和反映资产的数量、价值、投资形式、投入单位名称等明细内容，掌握资产用途和去向。三是实行专项考核，跟踪问效。建立对这些有偿使用资产管理考核的指标体系，对资产的经营和收益分配等情况进行严格考核和监督检查。实践证明，只要完善制度，施行严格监管，切实把资产管理运作与财政财源建设紧密挂起钩来，就一定会取得理想的工作效果。
（三）集中统一运营资产，对重点项目进行投融资促进大发展
通过组建专门运营机构，把分散沉淀在各行政事业单位的存量资产转化为高效流动的国有资本，引导和带动社会资本投入到公共服务项目及其他重点建设项目上，缓解财政收支矛盾，促进经济社会快速发展。如将大型文体场馆、闲置房产土地和大型设备以及行政事业单位开办的楼堂馆所等经营性服务单位占用的房地产统一划归运营机构，实行统一管理、集中运营。把单一运营管理的不足变成集中统一管理的优势，规范化市场运作，一定会实现新突破，促进大发展。
（四）采取灵活方式高效配置资产，向开源节流要财源
一是建立资产配置预算制度。在财政预算工作中，把资产配置预算作为一项独立的预算从当前的部门预算中分别出来，并作为预算制度予以明确。以存量资产为基础、以统一的资产配置标准为依据，独立编制各级资产配置预算。在对资产配置的必要性进行严格把关的基础上，根据财力可能，再对单位资产配置的可行性进行审核，科学确定资产配置预算，纳入同级财政预算审批执行。二是建立实物资产集中统一分配制度。通过成立实物资产配给中心（或称为“公物仓”），对使用财政性资金购买的部分车辆和设备集中保管、维护，特别是对政府举办大型活动、会议、展览所配置、使用的资产进行统一管理、调剂使用。列入预算的部分通用资产配置事项，也可直接将实物资产分配到相关预算单位，以减少预算执行环节。
三、关于资源整合与共享共用问题
资源整合与共享共用是提高资产使用效益的重要方式。通过建立行政事业资产共享共用机制，最大限度地发挥资产的使用效益，能够有效防止重复建设和重复配置。
（一）强化资产政府所有意识，树立行政事业单位资源整合与共享共用理念
据有关统计资料表明，我国科学仪器设备数量比欧盟15国总量还多，而这些设备大量集中在学校、科研院所、医院等事业单位，重复购置现象严重，利用率较低。这些问题的存在和对资源的浪费已被越来越多的部门和单位认识到。真正做到行政事业资产政府所有，按照公平、效率的原则配置资产、资源，建立起政府主导的，由财政部门统一监管的行政事业资产调剂共享平台十分必要和急需。当前，有些地区和部门积极探索，完善资源共享机制，在大力推进内部资源整合的基础上，对大型设备实行“财政投资、一家购建，数家共享、市场运作”的方式，优化部门之间的资源配置，缓解资金供求矛盾，提高设施、设备利用率，是一种很好的创新尝试。然而，长期以来，很多单位“重资金、轻资产”、“重购置、轻管理”，国有资产部门化、单位化的现象还普遍存在，多数部门和单位没有资产共享共用意识。因此，强化部门和单位的资产政府所有意识，树立行政事业单位资源整合与共享共用理念，是当前和今后一个时期行政事业资产管理工作的重要任务。
（二）借助资产管理信息系统，实时掌握单位资产状况，是实施资产整合与共享共用的关键环节
只有创新管理手段，借助现代信息技术，及时、全面地获取资产相关信息，才能切实有效地推进资源整合与共享共用。目前，个别省行政事业资产管理信息系统建设已近尾声，基本建立起全面的资产信息数据库。运用该系统，可以高效快捷地查询、汇总、分析各级各部门的资产信息，达到了资产家底常清的目的要求，为财政部门对行政事业单位资产实行动态管理创造了必需的条件，也为实现资源整合与共享共用提供有力的技术支持。
（三）推进资源整合和共享共用应采取的有效方式和举措
一是设立行政事业资产配置公物仓。即对行政事业单位经批准举办大型节庆、大型会议、文体、展览等活动统一购置或接受捐赠形成的物资，以及经政府批准成立临时机构，完成政府交办的各项任务所形成的物资，如交通工具、办公设备及专用设备等，进行集中管理、统一调配。二是建立网上共享共用平台。借助资产管理信息系统，对分散在各单位的可供其他部门、单位共用的资产进行集成整合，通过设立包括共享共用资产数据库、网上运作流程等有关信息在内的门户网站，搭建资产拥有者和使用者之间的桥梁，提高资产使用效率。三是通过补贴、奖励等手段推动资源共享。财政每年投入一定数量的经费，设立共享共用基金，对资产拥有者和使用者进行双向奖励，充分调动资产占有单位面向社会服务的积极性和主动性，同时引导和培养资产使用者优先考虑共用而非购置的观念和意识。
四、关于理顺体制，明确资产管理职能的问题
管理体制一般是指管理权限如何划分的根本制度，行政事业资产管理体制设计是管好用好行政事业资产的基石和支柱。行政事业资产是政府资金的实物形态，基于财政的本质职能就是理财管物，因此将行政事业资产管理职能明确在财政部门是符合政府管理职能设计和制度要求的。2006年财政部颁布的第35号、36号令均明确规定，各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，要对行政事业单位国有资产实行综合管理。根据财政部党组提出的财政管理科学化精细化的要求，新形势下理顺和完善行政事业资产管理体制，强化财政管理职能地位十分重要。
（一）行政事业单位国有资产管理是财政职能的重要组成部分，与财政其他管理职能密不可分
一是细化预算编制离不开资产管理的支持。按照国务院和财政部深化预算管理制度改革、细化预算编制的要求，财政预算编制要以单位存量资产为依据，由存量资产测算预算费用定额和新增资产配置费用预算。二是推行财政综合预算必须要完善资产配置预算和国有资产经营预算。资产配置预算和国有资产经营预算的编制，必须以详尽掌握各单位国有资产配置和使用现状为基础，只有规范、准确地掌握行政事业单位资产情况，才能科学地编制好财政综合预算。三是深化非税收入管理改革必须要加强国有资产收入管理。国有资产收入管理是行政事业单位国有资产管理的重要内容。按照深化非税收入管理改革的要求，行政事业单位国有资产收入要全部纳入财政预算管理。四是政府采购预算的编制和执行必须以资产配置管理为基础。经财政部门批准配置的资产，行政事业单位方可列入政府采购预算。政府采购预算执行过程中，具体采购计划的实施，要经过资产配置审查，资产配置管理是政府采购管理的重要环节。由此可见，行政事业单位国有资产管理是财政管理的重要组成部分，是财政管理必须加强和规范的重要方面。
（二）当前应进一步理顺和完善财政行政事业资产管理体制
财政部两个令颁布以后，各地大都按照部令要求全力理顺关系，明确管理职能，目前全国已有36个省市（含计划单列市）行政事业单位国有资产管理职能由财政部门的专设机构承担，应当说省以下各级财政部门的职能和专设机构比较健全。而在实际工作中感到职能不顺关系不畅的原因，主要包括以下方面。一是财政部作为全国财政资产管理的领导机关，目前尚未设立专门的资产管理业务司局，其行政事业资产管理工作分散在两个司，分别由行政政法司的行政资产处和教科文司的事业资产处独立开展工作，不利于实现统一规范有效的管理。二是资产管理制度办法未实现突破。财政部两个令颁布以来，对推动全国行政事业资产管理工作开展起了重要作用。但由于法律层次低，实际工作中约束力度不够，在一定程度上影响了工作的深入和深化。三是外部单位干扰多，职能界定和管理关系不顺。2008年国务院办公厅印发的国管局“三定”方案中，明确提出其“资产管理司”承担中央行政事业单位国有资产管理有关工作，外部单位的工作开展和业务管理已逐步渗入并扩展到应由财政部门负责的管理领域。受中央层面管理职能和工作关系的影响，各地机关事务管理机构纷纷效仿国管局，通过在机构改革“三定”方案中提列职责、率先以拟定有关资产管理制度办法等方式争取行政事业资产管理职能，已给各级财政部门正确履行管理职责，进一步加强管理造成一定影响，亟须财政部通过完整职能，健全体制机构，完善管理制度给予纠正。
（三）理顺关系，建立全国统一的财政行政事业资产管理体制
全国范围内“国家统一所有，财政代表政府监管，单位占有、使用”的管理体制和“财政部门—主管部门—行政事业单位”三个层次管理体系的建立，最根本有效的方法应是自上而下的推动，即从中央到省、市、县、乡的递推。因此，财政部行政事业资产管理体制的彻底理顺是建立规范统一的全国行政事业资产管理体制关键所在。对此，一要尽快推进资产管理立法，通过出台行政事业资产管理条例或行政事业资产管理法，增强依法管理意识，规范管理行为，提高资产管理的权威性，从国家法律的层面理顺行政事业资产管理体制，并进一步明确财政部门、主管部门、行政事业单位的管理职责。二要尽快设立专司行政事业资产管理职能的业务司局，将分散的行政、事业单位资产管理职能合并统一起来，一方面强化对内、对外的工作沟通和关系协调，增强话语权；另一方面为全国各省市树立标杆和范本，督促各地做到职能、机构、编制、人员“四到位”，建立起上下对口、职能一致、关系顺畅的全国行政事业资产管理体制，从而保证资产管理各项工作的顺利推进，促进行政事业资产管理健康有序开展。三要通过资产管理信息系统的建设和使用，实现对资产的实时动态监管。通过研究制定资产配置标准，建立起独立的资产配置预算制度，切实树立起财政部门对资产管理的权威。
五、关于事业单位改革中涉及资产管理的问题
事业单位改革是党中央、国务院做出的重大战略部署，对于提高公共服务的质量、效率，促进社会公益事业更快更好发展具有重要意义。加强改革过程中国有资产管理，防止国有资产流失，推动事业单位改革顺利进行，是财政行政事业资产管理工作面临的新课题、新任务。为此应认真研究并侧重做好以下几方面的工作：
（一）严格按步骤做好各环节工作
财政部门应积极协调相关部门，督促指导进行改革的事业单位严格执行现行的资产管理制度办法，不能机构变、人员散、资产无着落。一是进行全面的资产清查。事业单位改革方案经有关部门批准后，事业单位要按照行政事业单位资产清查的有关规定进行资产清查，对各项资产、负债和所有者权益进行全面清理、核对查实，编制基准日的资产清查报表或清产核资报表、资产盘盈及损失明细表。在此基础上，事业单位向财政部门提出财务审计和资产评估申请。二是进行财务审计和损失核销。为保证各项资产数据完整真实，应由财政部门委托中介机构对改革单位进行财务审计，核实单位资产状况，并对资产损失事项进行经济鉴证。改革单位按规定提出资产损失核销报告，经主管部门审核同意后报财政部门，财政部门按现行规定予以批复。三是进行资产评估和资产处置。由主管部门提出资产划转申请，报财政部门审批，财政部门对拟划入改革后企业的资产，委托中介机构进行价值评估后，按不低于评估后的资产价值核批部门作为国家对改革后企业的投资，并办理相关产权登记手续。为有利于以后的财政监管，应在批文中同时明确该项投资的出资人，事业单位对外投资或事改企单位的出资人法规制度，建议财政部尽快行文明确。
（二）从制度设计上，积极推动事业单位改革
事业单位的存在是我国经济社会发展事业中一种特有的机构现象，长期以来，为我国的经济社会事业发展和社会稳定做出了积极的贡献。变革这种长期存在的机构现象，改革其体制，有相当的感情阻力和利益制衡。因此，这就要求在事业单位机构改革工作中，涉及资产制度变革的，其制度设计应侧重于考虑：一是有利于推动机构改革，并使国有资产不流失；二是充分照顾到改革单位和人员的利益诉求；三是资产家底清楚，产权关系明晰，有利于今后表现利益各方的关系。
（三）各部门配合联动，促进改革平稳顺利进行
事业单位改革涉及面广，情况复杂，需要在实践中不断研究和探索。在推进事业单位改革中，财政部门应积极会同国土、人事、社保等相关部门，按照科学发展观“以人为本”的要求，认真研究改革过程中用资产处置收入等资产收益保障事业单位改革人员利益、妥善处理改革中涉及的相关费用、以资产净值作为国家投资的合理方式方法，制定加强事业单位改革中资产管理的具体措施，切实保障国有资产和个人权益。
以上是笔者本人对当前我国行政事业单位国有资产管理中涉及的几个方面的问题的思考，由于政策能力和认识水平所限，对某些方面的认识可能有失偏颇，敬请斧正。