山东青年政治学院 姚仲明
加强行政事业单位资产处置及收益监管是行政事业资产管理工作的一项重要内容，是当前深化财政支出体制改革和实现科学化、精细化财政管理的一项重大举措，也是“聚财理财并用、资金资产并重”的财政管理理念的重要体现。因此，必须加快建立健全行政事业资产的处置机制，保证国有资产的有效利用和合理流动，防止国有资产的流失，通过有效的手段加强对行政事业单位资产处置的监管。
一、行政事业资产及其处置的形式
行政事业资产是行政事业单位占有、使用、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源，包括：房屋、建筑物、有价的土地、各种专用设备、各类财产及财务净结余（经费结余、专项资金结余、有价证券）等。
行政事业单位资产处置是指行政事业单位对其占用、使用的国有资产进行产权转让及注销产权的一种行为。行政事业单位资产处置主要有以下几种形式：一是引起行政事业单位资产所有权主体变换的，如房产、汽车、土地使用权等的拍卖出售、无偿划转等行为；二是引起行政事业单位资产占有、使用主体变换的，如房产无偿转让（调剂）、房产出租、置换等的行为；三是客体灭失的，如资产报废、报损等。
二、当前行政事业资产处置存在的问题
1.处置标准不统一，各单位的更新操作差异较大。各行政事业单位在进行资产报废更新时，没有统一的报废标准，如对办公用的计算机，有的单位使用3～4年就报废，有的已经使用了8～9年仍在运行，而办公家具的报废年限差异更大，短的只有1～2年，长的可以在家具没有被破坏的情况下永久使用。各单位报废更新的需求不是以资产真正有无存在的必要为处置依据，而是以人为的需要和自己能争取到的行政事业经费来决定的。
2.处置资产随意。按现在的资产处置管理办法，单位处置资产时，须向财政部门提出书面申请，并由社会中介机构或物价部门评估作价，财政部门核实后予以批复，但在实际操作中，个别单位“长官意识”严重，无视国家对财务、资产管理的有关规定，未经任何部门审批，擅自处置国有资产，使用“先斩后奏”的错误做法，使财政部门的资产处置管理工作极为被动。
3.处置不及时，存量资产不能正确反映单位的可支配物力。由于没有配置标准的制约，有的单位对已经不再用的资产不进行必要的处置，闲置、毁损、流失问题比较严重。同时，个别单位在处置审批后账务处理不及时，单位账面反映的资产量与实物盘查不能对应。
4.处置方式单一，不能满足资产管理需要。原有规定的无偿调出、出售、报废、报损四种方式都是应单位要求而进行审批的，不能发挥财政部门资产管理的主动作用，而且在实践中还存在转换用途获取收益、捐赠、机构改革变动出现的权属变动等情况。在处置的内容上几乎全部是固定资产的处置，其他类型资产的处置基本上没有，与单位实际资产类型不对应。
5.处置管理与预算管理脱节。资产更新与添置的预算安排往往是根据可支配财力进行分配，而不能精准并严格按照工作需要进行科学安排。加强处置管理与预算的结合，可以提高预算管理的科学性，并加强各单位对处置管理的责任心。
三、加强行政事业单位资产处置管理的意义
1.加强行政事业资产处置管理，一方面可以杜绝资产被随意改变用途和闲置浪费等现象，确保行政事业资产的公益目的，为人民群众提供更多的接受服务的机会；另一方面可以维护国有资产的安全完整，确保处置收入纳入部门预算，保证和增强行政事业单位提供公共服务的能力。
2.加强行政事业单位资产管理，是行政事业单位资产管理同预算管理、政府非税收入管理的一个有机结合点之一。财政部令第35号、第36号对行政事业资产处置收入按照“收支两条线”的规定，正是从深化公共财政体制改革和加强政府非税收入管理的角度，将以往由部门（单位）自行安排的处置收入，统一上缴国家财政，纳入预算严格管理，作为新配置行政事业资产的资金来源，从而提高公共财政的调控能力，实现财政资金在地区、部门、单位之间的合理分配。
3.加强行政事业单位资产处置管理，可以理顺收入分配秩序，减少腐败现象发生。社会收入分配秩序混乱已成为制约我国构建和谐社会的障碍。各地区、各部门在国家统一工资政策外自行出台和发放津补贴是分配秩序混乱的重要原因。而有不少单位的政策外津补贴的资金来源主要是行政事业资产处置收益。因此，加强行政事业资产处置管理，可以切断津补贴违规发放的资金来源，理顺收入分配秩序，减少腐败。
四、加强行政事业单位资产处置管理的措施
（一）确立资产处置原则，明确处置审批权限
财政部现行第35号、第36号令明确了四个处置管理主体：财政部门、主管部门、行政事业单位单位内部的管理机构和人员。职责履行环节主要是处置申请、处置审批、审批后执行三个环节，其中心环节是审批。财政部门拥有资产处置的审批权，但财政部门的机构人员安排是不能完成全部的审批管理的，同时财政部门与被处置资产的距离也限制了财政部门对被处置事项的全面认识。为提高处置效率，加强处置管理力度，必然要对审批权进行分权处置。分权原则主要是抓大放小，量力而行。财政部门从资产的单价、批量总价，处置中的风险大小和处置协调的难易程度等方面考虑，制定相应的处置管理标准，保留必要的大额、大项的国有资产处置的审批权，其他小额、零星的国有资产处置权限交由主管部门审批，报财政部门备案。
财政部门还要加强对整个处置工作的监督管理，建立国有资产台账制度，定期开展常规性检查；加强审批备案管理，使国有资产处置行为全部纳入监管范围，防止脱离监管擅自处置行为的发生；保留备案中发现的不当处置事项的纠正权力，防止审批权限的滥用。
（二）明确资产处置范围，完善资产处置审批程序
行政事业单位处置国有资产的范围，应包括：闲置资产；因技术、质量等原因并经过科学论证，确需报废、淘汰的资产；因单位分立、撤销、合并、改制、隶属关系改变等原因发生的产权或者使用权转移的资产；盘亏、呆账及非正常损失的资产；已超过使用年限无法使用的资产以及依照国家、地方有关规定需要进行资产处置的其他情形。
完善资产处置审批程序，对占用单位资产处置申报、主管部门资产处置申报、资产处置的专业性评估和技术鉴定、资产处置的审批等都要建立严格的程序，防止随意处置。首先，申报程序。行政事业单位处置规定标准以上的国有资产，必须先由申请单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，向主管部门申报，经主管部门审核并正式行文上报财政部门审批，未经批准不得自行处置。行政事业单位处置规定标准以下的国有资产，由主管部门决定，报财政部门备案。其次，资产评估。行政事业单位以资产转让、股权转让等方式处置国有资产时，须经过国有资产管理部门批准的资产评估机构对其资产进行评估，以评估确认结果为基本依据，按规定进行资产处置。再其次，技术鉴定。大型、精密、专业的贵重设备报废、报损、转让，先要经权威技术部门鉴定，取得有关证明文件后，方可进行相应的处置。最后，审批程序。行政事业单位处置规定标准以上的国有资产，由财政管理部门审批后，占用单位根据财政部门批准结果在指定的机构进行资产处置。行政事业单位处置规定标准以下的国有资产要经主管部门批准，审批结果应每半年和年末在规定的时间内将批复文件及汇总批复表报省（市）财政部门备案。
（三）加强资产处置管理与预算管理相结合
根据《国务院关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》（国办发〔2006〕37号）“积极推进行政事业单位国有资产管理工作，研究建立资产管理与预算管理有机结合的机制”的要求，应积极开展行政事业资产处置管理研究，总结我国行政事业资产处置管理的规律，探索建立事业资产处置的管理体制、运行机制和操作程序。在现有部门决算报表中增加“行政事业单位资产情况表”、“行政事业单位国有资产收益情况表”的基础上，进一步研究建立资产管理与预算管理相结合的基本原则和操作规程，明确新增资产审批的依据等。
大力加强建设行政事业单位资产管理信息系统。通过信息化管理手段全面、动态地掌握行政事业单位国有资产的实际情况和变化情况，对资产异常变动、国有资产收益未按规定及时上缴等进行预警，充分发挥对资产处置、收益的监管作用，提高行政事业资产的管理效率，为预算编制等提供决策依据。
（四）灵活把握处置收入“收支两条线”原则
资产的处置收入要实行“收支两条线”管理，收入上缴财政专户，支出由财政部门按照计划和用途审批。但是，在当前国家财力不能完全满足行政事业单位发展，行政事业资产来源多元化的具体国情下，如果将包括单位自筹资金等形成资产的处置收入也上缴财政，将挫伤行政事业单位资产管理和发展的积极性，不利于提高资产使用效率，也不符合国家支持事业发展的初衷。所以，收入管理应按照激励和约束并重的原则进行，加大对资产处置收入使用方式的研究，灵活把握“收支两条线”管理的原则，调动行政事业单位加强资产管理和服务社会的积极性，确保国家所有者权益。
（五）依托产权交易中心，实施集中处置
为进一步完善行政事业单位资产处置管理工作，应把市场机制引入行政事业资产的处置过程，建立跨地区、跨部门、跨所有制的待处置资产交易中心，利用市场化手段实现待处置资产的有效处置，防止国有资产的浪费和流失。
1.通过产权交易中心对资产集中处置的优点。首先，由专业的公司组织相应资产的拍卖，可以使报废资产的残值收益最大化。一般使用单位处置资产时不会找专业的拍卖公司来处置这些物品，而且也难以较低的成本找到合适的拍卖公司，拍卖方式对卖方利益的保障作用是十分明显的。其次，统一操作可以规范处置行为，有利于财政部门管理。指导规范一个公司与指导几百个行政事业单位进行报废资产的处置相比，可以轻松地达到事半功倍的效果。再其次，减少了处置执行环节中存在的廉政风险。由于处置执行中存在利益分配，就存在权力寻租的风险，存在私分、放任破坏等导致报废资产价值的流失风险。最后，减轻了使用单位处置执行的工作量。各使用单位进行资产处置也需要人力、物力的投入，而集中处置可以由公司运作来减轻使用单位的资产管理的部分工作压力。
2.建立行政事业资产产权交易中心须坚持的原则。公开与透明原则，资产处置的交易信息、交易程序、交易规则和交易结果都必须公开透明；无歧视原则，进入交易市场的任何行政事业单位或国有企业、民营企业个人等，在交易中都是平等的，均以市场的交易原则进行资产交易；稳定性原则，行政事业国有资产交易市场应相对稳定，而不是一种短期行为。
3.资产集中处置的具体做法。资产处置行为的政策制定和宏观管理由财政部门统一完成，资产处置的具体事宜应委托产权交易中心完成。对应纳入财政部门审批权限的各类待处置资产，各行政事业单位不得自行处置，应进入各省（市）产权交易中心，按照资产移交、公开处置、收益上缴财政专户或国库的处置程序进行。行政事业单位凭财政部门批复文件和产权交易中心出具的相关资产处置单据调整相关会计账目。产权交易中心接收待处置资产后，在其网站或省级新闻媒体上发布公告，公开披露资产处置信息，广泛征集受让方。资产处置公告期限不得少于10个工作日。经中介机构评估或按照有关规定合理确定拍卖底价，首次挂牌价格不得低于经核准的资产评估价格。经公开征集产生两个以上（含）受让方的，采取公开竞价方式处置。公开征集只产生一个受让方的，可采取协议转让方式处置。在公告期内没有征集到受让方，再次确定的挂牌价格低于资产评估结果的90%时，由财政部门审核批准。处置资产的最终交易价格不得低于挂牌价格，也不得使用打折、优惠等其他附加条件。产权交易中心可对有关资产提出重组、运营方案，报财政部门同意后组织实施。对于货币资金损失、坏账损失、有价证券损失、无形资产损失，产权交易中心可以组织人员进行追讨。行政事业单位要配合做好追讨、取证等相关工作。对确实难以收回的，予以核销确认。
（六）落实国有资产处置责任，防止国有资产流失
建立国有资产处置责任追究制度，加强资产处置管理，防止处置过程中徇私舞弊现象的发生。对私自处理国有资产的单位和相关责任人追究相应责任，依情节轻重分别给予相应的经济、行政甚至刑事处罚；加强对产权交易过程监督，对产权交易机构违规操作的，如受理非法或违规交易事项、在招投标或拍卖中通风报信、故意串通他人的，在产权交易中收受和索要贿赂或不按规定标准收取费用的，严肃追究相关责任人责任，依情节轻重对其给予相应经济、行政甚至刑事处罚。
参考文献
1.财政部行政政法司：《行政单位国有资产管理暂行办法解读》，中国财政经济出版社2006年版。
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