烟台市福山区财政局 姚卓
行政事业资产是行政事业单位履行行政职能和事业发展的物质基础,在国家管理和国民经济建设发展中,起着十分重要的作用。行政事业资产管理是国有资产管理的重要组成部分。据统计,我国国有资产总量已突破12万亿元,其中行政事业资产约有4万多亿元,比例达35%左右。县、市、区一级行政事业国有资产(以下简称县级行政事业资产)在其国有资产总量中所占比重甚至达到70%~80%以上。但是,与企业国有资产管理体制及国企改革顺风顺水形成鲜明对比的是,行政事业资产管理就显得相对滞后,这种情况在县级表现尤甚。
2006年两个《办法》的颁布,标志着我国行政事业资产管理进入了一个崭新的阶段,同时也昭示了原有的管理模式已不能完全适应改革和发展的需要,宣告了新一轮探索行政事业资产管理模式和方法的开始。本文就从县级行政事业资产管理的现状入手,分析存在的问题,思考解决的对策建议,希望能对加强改进县级行政事业资产管理有所助益。
一、县级行政事业资产管理的基本现状
近年来,随着社会经济各项事业的全面发展和各项财政改革的不断深化,行政事业资产规模日益壮大,资产总量快速增长,成为做大做强财政收支的一块大“蛋糕”。同时,随着国企改革的深入,企业国有资本逐步退出,资产存量日益萎缩,县级国有资产总量在结构和质量等方面已发生了显著变化。从资产存量上看,县级行政事业资产已占优势地位,许多地方所占比重已达到70%~80%。从增长态势上看,县级行政事业资产的数量和质量也在不断改善,不仅有大批房产、土地、办公家具,而且配备了大量的现代化办公设备、交通工具和仪器设备。
但是,与行政事业资产规模迅速增长的趋势相左,县级行政事业资产管理却呈现经年逡巡不前的态势。从管理体制上看,经过历次管理体制的变动,县级行政事业资产管理机构设置是五花八门,十分混乱。有设立国资局的,有设立国资办的,有在财政局下设行政事业资产科的,还有没有成立专门的机构的,就由财政某一科室(如统计评价科、企业金融科、文教行政科)代管;或由财政各业务科室分口管理。管理水平也参差不齐,总的来说,尚处于较初级的阶段。
二、县级行政事业资产管理存在的问题分析
长期以来,县级行政事业资产管理暴露出的问题很多,主要表现在以下几个方面:
1.产权虚置,管理缺位。国有资产说到底是全民的公有资产,但延续旧体制下国有资产管理领域突出的弊病,是现实中国有产权的“悬空”和“虚置”,说起来人人有份、“人人有责”,但出了问题造成了损失,却经常出现找不到具体某一个部门、某一个人承担责任的现象。
2.配置不公、占用不均。资产配置缺乏规划和科学合理的配置标准,导致资产购置存在随意性和盲目性,出现提前更新、重复购置和超标购置问题。同时,由于不同单位经费供给水平的差异,导致单位间占用资产的数量和质量参差不齐,造成了资产短缺与闲置并存的“怪现象”。
3.重购轻管,使用低效。许多单位仍未转变重钱轻物、重购轻管的观念,仍以财务管理代替资产管理;重资金争取,轻实物管理;重资产购置,轻资产管理;重资产增量,轻资产存量;重购前争取,轻购后管理;造成资产利用率低、闲置浪费、资产流失等问题。
4.经营性收益管理不规范,效益低下。行政事业资产经营收益本应属国家所有,但有的单位出于自身利益的考虑,收益未实行“收支两条线”管理,支出未用于固定资产的更新改造,而是由单位自行支配使用,多数用于福利和消费领域,有的单位私设“小金库”,成为滋生腐败的温床。
5.处置不规范,流失严重。有些单位不按规定程序审批,应当资产评估的不经评估低价处置,擅自处置资产,截留处置收入。有些单位将资产无偿提供给其他单位和个人使用,或以低价出租给关系人。也有的由于决策失误,使得投资得不到回报或造成损失,损害了国家作为所有者的权益。
6.账实不符,家底不清。一方面,有的单位资产实际已经报废、损失或完全失去使用价值,却长期挂账未作处理;另一方面,有的单位购置资产、接受捐赠资产不入账,形成账外资产,造成资产账务不完整,账、卡、物不符,存量不实的现象。
上述问题的形成,原因是多方面的,但总的来说,主要还是长期以来县级行政事业资产管理机制不健全、管理体制不顺造成的。监管缺位,导致了资产管理工作停滞不前制度建设滞后,影响了管理效能的发挥;管理手段落后,造成了资产管理中问题不断。
三、改善和加强县级行政事业资产管理的对策建议
当前,贯彻落实两个《办法》精神实质,加强行政事业资产管理,既是各级资产管理部门的职责,也是各行政事业单位义不容辞的责任。改善和加强县级行政事业资产管理,应该从以下几个方面着手:
1.首先必须明确管理部门。两个《办法》已明确了“各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门”,从逻辑上说,财政部门也应该是最适合履行行政事业资产管理职能的部门,应当把行政事业资产的管理之责,明确交给财政部门来承担,在财政部门内设立专门的行政事业资产管理科室,以根本解决县级行政事业资产管理体制和管理机构混乱的现状。
2.尽快制定出台配套制度,建立健全行政事业资产管理规章制度体系。管理工作就要有章可循,按章办事。应根据两个《办法》确定的原则,研究制定本级行政事业资产管理实施办法,以及行政事业资产的配置、使用、处置、评估、统计报告、产权管理及特殊资产管理等一系列配套制度,全面规范行政事业资产管理工作。
3.改进完善行政事业资产管理信息系统。在资产清查的基础上,以资产清查数据及资产统计报告为依据,同时实时录入行政事业资产增减变动情况,借助现代信息技术手段,建立起本级与上级、本级财政部门与主管部门、基础单位之间的资产动态管理信息平台。以全面、及时掌握本级行政事业资产信息,实现对行政事业资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理,提高行政事业资产管理信息化水平。
4.规范运作,全面加强行政事业资产在各环节的监督管理。着力抓好产权、配置、使用、收益、处置五大关键环节。一是规范产权管理,严格实行产权登记及产权变动审批制度,把代表政府行使行政事业资产所有权落到实处,切实扭转基层单位产权观念淡薄现象,明确产权归属及管理责任。二是规范配置管理,坚持严格控制原则和审批程序,规范配置标准,科学合理地配置资产,购置资产应实行政府采购,努力实现配置管理与预算管理相结合。三是规范使用管理,健全资产登记管理制度,建立清产核资制度和定期清查盘点制度,做到家底清,账实符。对行政事业单位出租、出借、担保、对外投资的资产,实行严格的资产评估和经营性资产审批审查制度,对产权纳入政府统管的出租经营性资产,按程序统一招标、竞价确定经营方式和经营收益。四是规范收入管理,对行政事业资产经营收益和处置收入,要按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”,纳入财政综合预算管理。使用由政府统筹安排,主要用于各单位资产的配置、维护和更新改造。五是规范处置管理,建立统一的资产调剂制度,对闲置和超标配置资产,应本着物尽其用的原则进行调剂,需要购建资产时优先调剂解决,防止资产重复购置。严格资产处置审批制度,把市场机制引入行政事业资产处置过程,利用市场化手段实现资产的有效处置。
5.指导推动各主管部门、基层单位加强行政事业资产管理。加强财政部门与主管部门、基层单位的沟通和联系,加强业务指导和协调,推动建立健全机构和人员;督促主管部门、基层单位结合本部门、本单位行政事业资产管理的实际,尽快研究制定本部门、本单位的行政事业资产管理的具体办法,共同搞好行政事业资产管理工作。
参考文献
1.贾康:《先易后难推进行政事业国有资产管理》,载于《上海国资》2005年第10期。
2.马春鹤:《强化行政事业单位国有资产管理工作的几点建议》,载于《决策探索》2007年第7期。
3.彭照杉等:《国有资产管理模式创新研究》,载于《财会通讯》2008年第12期。