银川、吴忠、中卫三市农业生产用水相对效率较低，且规模报酬递减，尤其是吴忠市农业用水综合效率太低，应该减少农业用水量，提高水资源使用效率。石嘴山市和中卫市的工业用水综合效率也较低，要注重工业节水工作。城镇生活用水无效率的是石嘴山市、吴忠市和中卫市。人畜饮水无效率的只有石嘴山市，但处于报酬递增阶段，应该增加石嘴山市人畜饮水取水量。宁夏水资源综合效率最高的是缺水的固原市，其次是首府银川市的综合效率除农业外也较高。
（四）宁夏提高水资源效率的若干问题
通过前面的分析，我们发现两个问题。一是为何宁夏与新疆是全国水资源宏观使用效率最低的地区，也可以归结为宁夏为何农田灌溉用水定额较高的问题。二是为何宁夏2003年以后宏观水资源使用效率没有显著提高。应该说宁夏节水农业从1998年就已经开始大规模推广，但2003年对宁夏传统灌溉方式的冲击仍然是强烈和深刻的，从而揭开了宁夏节水型社会建设的新时期。近年来，在工业用水和城镇生活用水增加不多的情况下，宁夏高效节水农业的迅速发展，推进了工业化和城镇化，各市、县把山水园林城市建设作为重要目标，湿地和湖泊、景观水道等生态用水迅速增加，水资源使用效率处于相对最佳状态。下面我们对宁夏节水型农业及水稻种植作出分析。
1.宁夏节水农业情况
宁夏始终把农业节水作为节水型社会建设的重点，把灌区作为农业节水的核心。截至2007年底，全区节水灌溉面积309.6万亩，其中渠道防渗面积239.6万亩，低压管灌21.4万亩，微喷灌22.1万亩，其他工程节水面积26.5万亩。近年来，自治区还实施了“三个百万亩”高效节水农业工程（即到2012年，发展100万亩覆膜保墒集雨补灌旱作节水农业，100万亩扬黄节水补灌高效农业和100万亩设施农业）。
宁夏农业节水技术主要有以下几方面。
一是水利输水工程节水技术。通过改造灌溉渠系，减少水损耗提高水资源使用效率。宁夏引黄灌区长期以来水利投入不足，支斗渠砌护率不足25%，末级渠系大多是土渠输水，水量损失大，运行维护费用高，没有计量设施。1998年起，宁夏开始实施以干渠、支渠砌护整治、完善配套建筑物为重点的项目工作。2004年，宁夏又对中宁的康滩渠灌区、吴忠市高闸镇朱渠灌区、青铜峡市的渔粮及迎西渠灌区三个项目区的末级渠系进行改造。目前，宁夏引黄灌区的末级渠系有1.3万条3万多公里，末级渠系砌护率达61.8%以上。2009年起宁夏在3年内筹资1亿元用于末级渠系的改造。
二是灌溉节水技术。主要是在引黄灌区推行水稻节水控制灌溉技术，每年推广面积达70万亩以上。在全区推行了小畦灌溉，2007年推广面积达152万亩。在中部干旱带和南部山区推行了坐水点种、垄作沟灌、膜下沟灌、注射灌等高效节水灌溉技术。在设施农业和特色农业种植区，推行了低压管灌、滴灌、喷灌等现代化节水灌溉技术，全区发展设施农业64.1万亩，高效特色农业120万亩，建立了惠农、青铜峡等万亩节水示范区。还实施了中部干旱带高效节水补灌工程，以提高干旱地区农田生产力和水资源利用效率。
三是农艺与耕作节水技术。主要是地膜覆盖技术、免耕、中耕技术等。形成了以覆膜保墒技术、压砂种植技术、集水补灌技术、保护性耕作技术为主的一套成熟的旱作农业技术。2009年，宁夏旱作节水农业新技术推广面积达到308万亩，占旱作农田面积的31.3%。其中，覆膜保墒面积140万亩、压砂种植103万亩、集水补灌65万亩。早春覆膜、一膜两季、留膜留茬越冬和压砂种植、集水补灌技术推广应用面积也逐年扩大，并辐射到中部干旱带和南部山区各县。
四是生物节水技术与作物结构调整。宁夏积极调整水稻种植布局，适当压缩春小麦种植面积，积极扩大市场销路稳定、大宗的耐旱节水作物，如单种玉米、制种玉米、冬小麦、大豆、油葵、脱水蔬菜、地膜马铃薯、枸杞及饲料甜菜等饲草饲料作物。2001~2011年，宁夏小麦种植面积从386.2万亩减少到303.1万亩，稻谷种植从96.8万亩增加到127.8万亩，玉米从223.2万亩增加到373.6万亩，薯类从182.3万亩增加到394.8万亩。
2.宁夏水稻种植问题
2003年，受黄委会分配水量减少的影响，宁夏水稻种植面积减少30多万亩，水稻产量减少2.86亿公斤。宁夏作为干旱地区的水稻种植业受到外界质疑，宁夏水稻种植业如何发展引起广泛关注与争论。然而，随后几年宁夏水稻种植面积迅速恢复，到2006年时的种植面积比2003年增长75%，水稻产量反而达到历史最高水平。据专家研究，宁夏至少在唐代中叶就已经开始大规模种植水稻。水稻种植具有调节气候、改善环境、改良土壤盐渍化、防止土地荒漠化等重要的生态功能。宁夏黄灌区被确定为北方优质粳稻栽培区，宁夏水稻在全国单位面积产量最高，也是宁夏商品率最高的粮食作物，纯收益高于小麦等作物，种植水稻被认为是最佳的选择。
2002~2010年，宁夏水稻种植面积从102.2万亩增加到124.7万亩，其中湿地较多的银川市增加27.6万亩（含地下水位较高的贺兰县增加11.6万亩），地下水位较高的平罗县增加9.9万亩，耗水较多的银南（吴忠市、中卫市）种植面积基本稳定，其他两市略有增减。水稻种植布局进一步优化，种稻地区主要是沿河、沿沟和湖泊湿地的周边地区，这些地方一般供水有保障，或者是不种植水稻则难以利用的低洼盐渍化土地，而且地下水位较高，容易保水，灌溉用水比高地少，有利于稻田和湖泊湿地地下水的互补。
宁夏一般亩水稻用水量在立方米以上，水稻是宁夏引黄灌区用水量最大的作物品种。2006年，自治区农牧厅、水利厅制定了《水稻种植优化布局与发展规划》，对引黄灌区水稻种植面积作出了硬性规定：丰水年份稳定在100万亩，缺水年份控制在80万亩以内，要求水稻全生育期每亩田间灌水定额平均控制在800立方米以内。宁夏早在1998年开始引进、2000年起大面积推广水稻节水控灌技术，该技术将浇灌次数由传统方式中的42次减少到28次，每亩可节约用水400立方米，节水量为35%到40%。宁夏稻区还采用激光平地技术、水稻催芽直播栽培技术、水稻直播幼苗旱长栽培技术等节水技术。正是节水技术和布局调整，才使得宁夏水稻种植业具有了更大的发展空间。
四、宁夏水资源管理体制改革的政策建议
从前面分析可知，宁夏近年来积极开展水资源管理体制改革，也确实取得了节水型社会建设的成绩，但宁夏历史所形成的农业用水量较大的状况依然没有根本改变，宁夏水资源使用综合效率在全国仍然是最低的省区之一。继续加强水资源制度创新，切实落实节水型社会建设措施，大幅度提高用水效率，避免水资源对国民经济发展的制约，也是宁夏跨越式发展的当务之急。目前必须实现水资源管理方式的转变。
（一）从分散管理向集中管理转变
目前，国外的水资源管理体制可分为三类。一类是以地方行政区域管理为基础但不排除流域管理的管理体制，以美国、加拿大、澳大利亚等国为代表。其中澳大利亚的水资源理事会、加拿大的环境部都是代表联邦政府的最高管理机构，水资源的开发与管理一般是州政府的责任与义务。一类是综合性流域管理体制，以欧洲一些国家为代表。英国流域水务局曾经是水资源管理和经营为一体的管理体制，1989年国家将流域水务局分成负责水资源管理的流域管理局，和负责供水、排水和污水处理经营的私有化水务局。一类是按水的不同功能对水资源进行分部门管理的管理体制，以日本为代表。日本防洪与河道治理由建设省管理，发电和工业用水由通商产业省负责，灌溉和农业开发由农林水产省负责，生活用水由厚生省负责，水污染防治由环境厅负责，然后由国土厅负责综合协调和规划。大国一般实行按行政分区管理为主的水资源管理体制，小国一般实行按流域管理为主的水资源管理体制，机构设置主要有流域管理局、流域协调委员会和综合性流域机构三种形式。
世界各国大多都强调水资源的统一管理。所谓水资源的统一管理包括地表水和地下水、水量和水质、工农业用水和城乡用水等各个方面。据联合国亚太经社理事会第13次自然资源委员会资料，在22个成员国中，已有13个国家设立了水资源统一管理和综合管理机构。值得注意的是，统一管理并非简单地将所有水资源管理权限都集中于水务部门，往往是集中协调与分部门管理的结合。美国国家地理调查局水资源处、农业部的自然资源管理局、环保署、陆军工程兵团等单位也同样承担着水资源管理的职能。但水资源管理从分散管理向集中管理的转变也是发展趋势。
宁夏水资源管理体制改革应该注意的问题有以下几方面。
1.加强水资源集中管理
世界上多数中等发达以上国家水资源实行分级管理，中央政府负责宏观调控，省（州）政府负责统一管理，流域管理是协商机制。我国法律没有对中央政府和地方政府各自的水管理职责范围作出明确规定。分级管理暴露出一些弊端：一是各级地方政府往往为了政绩，不顾当地水资源承载能力，大上项目，造成水资源短缺和环境污染；二是分级管理给予各级地方政府一定批水权限，造成地下水等水资源无序开发。没有实现水资源优化配置，没有节约优先观念，甚至乱挖湿地等。水资源短缺地区一般均实行水资源集中管理，如果强化分级管理，则会像1998年以前一样，造成黄河断流。黄委会应该加强统一调配。目前宁夏水资源管理实行分级管理方式，这也是造成水资源紧张的原因之一，宁夏作为水资源短缺地区，又主要依靠黄河水，更应该加强集中管理。
2.注重分部门管理权限和职能的划分
宁夏目前绝大多数市、县都将水利局的牌子换成了水务局，但水务局目前还名不副实，大部制改革中水资源管理仍然维持了分部门管理的体制，在水务局短期内也很难独家行使全部水资源管理的职能。应该成立由水利厅、建设厅、环保厅等相关部门参加的自治区水资源管理协调委员会，建立涉及经济社会发展全局的重大水事决策的协商和协调机制。并进一步划分各部门涉水业务的权限。
3.实现水行政和水服务职能相分离
2002年开始的水管体制改革，初步建立了水管单位公益性支出的合理补偿机制，宁夏水管体制改革已经完成。石嘴山市水务局行使行政管理权限，而将城市供水等经营业务剥离到国有城市公用企业———星瀚集团、成立宁东水务公司等探索，均为水管单位改革积累了经验。
（二）从供给管理向需求管理转变
我国解决水资源供需矛盾的传统方法是修建水利工程，增加供水能力。由于供给管理过分强调了保障供给能力建设，忽视对需求的调节，福利用水政策诱导了对水资源需求的刚性增长，浪费非常严重，导致水利工程管理单位长期亏损，生产和维护成本得不到全额补偿，大规模水利工厂建设也使生态环境在一定程度上遭到了破坏。按照需求管理理论，水不但是商品，供水应该有偿，而且水价应该反映它的边际机会成本。需求管理还包括鼓励节水的政策和制度，如公众教育、法规、用水许可证、技术规定以及信息服务等。随着计划经济向市场经济的转型，水资源管理也从以供给管理为主向以需求管理为主转变。
宁夏处于工业化城市化快速发展时期，工业、生活、生态等用水迅速增加，对水资源总量和水资源使用结构都提出了新的要求。供给管理依然不能偏废，需求管理必须加强。
1.注重解决中部干旱带的人畜饮水问题
近年来持续的干旱已造成宁夏中部干旱带20万群众和40万头（只）家畜出现了不同程度的饮水困难，农民需要开蹦蹦车到离家几十公里外、一方水花80至100块钱买水。2005年，宁夏回族自治区启动中部干旱带人畜饮水规划项目。规划建设同心窑山引水、同心东部引水扩建、海原八斗引水、海原南部引水、海原兴仁引水、原州区东部引水、西吉县西部引水7项重点引水工程。目前已经解决了119万人的农村人畜饮水问题，还有101万人农村人饮水问题没有根本解决，要加快建设步伐。
2.积极努力实现大柳树水利枢纽工程尽早上马
大柳树水利枢纽工程涉及到黄河干流的综合治理和黄河水资源的合理配置问题，更涉及甘肃、宁夏两省区的利益问题。大柳树枢纽作为西电东送北通道的关键电源点———调峰电站，其装机容量为300万千瓦至400万千瓦，可为近期开发600万亩、远期开发2000万亩农田提供自流或低扬程灌溉条件。对改善西北地区生态环境、增加粮食生产和水电建设都具有积极的意义。对提高内蒙古、宁夏防洪防凌能力，减少河床淤泥，兼做供水、生态、灌溉、发电和全黄河流域水资源合理配置都具有综合作用。宁夏要积极加强对大柳树工程的研究和论证，争取协调利益，早日上马建设。