周恩来上任后立即着手进行外交部的组建工作，并于1949年11月8日正式召开了外交部成立大会。在外交部成立大会上周恩来阐述了新中国外交的基本立场和主要任务。关于新中国外交的基本立场，周恩来指出：我们同外国的外交关系要建立在平等互利和互相尊重领土主权的基础上。关于新中国外交的主要任务，一方面，是同苏联和人民民主国家建立兄弟的友谊；另一方面，是反对帝国主义。外交工作有两方面：一面是联合，一面是斗争。对兄弟国家战略上要联合，但战术上不能没有批评。对帝国主义国家战略上是反对的，但战术上有时在个别问题上是可以联合的。
按照上述外交基本原则和立场，中华人民共和国作为主权国家积极开展对外交往。
1950年1月周恩来率领中国政府代表团赴苏联谈判。在苏期间他同毛泽东一起与斯大林为首的苏联党政领导人进行了多次会谈，并于2月17日代表中国政府在具有历史意义的《中苏友好同盟互助条约》上签了字。至1950年底，新中国已与苏联、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、朝鲜、捷克、波兰、蒙古、德意志、阿尔巴尼亚、缅甸、印度、越南、丹麦、瑞典、瑞士、印尼等17个国家建立了正式外交关系。巴基斯坦、英国、锡兰、挪威、以色列、阿富汗、芬兰、荷兰等8个国家也表示愿与新中国成立邦交，在周恩来亲自领导下，新中国政府很快打开了外交工作的新局面。
第三节 50年代初中央行政体制的初步调整
一、中央行政体制初步调整的原因和举措
1949至1952年是新中国中央行政体制的创建时期，同时也是国民经济迅速恢复和发展时期。中央政府采取了积极措施恢复和发展国民经济，先后统一了全国的税收制度、财政收支、物资调度和现金管理，在农村开展了土地革命，在城市成功控制了高通货膨胀和高失业率。到1952年底国民经济的恢复工作胜利完成，工农业生产均创造了历史最高水平。当年农业总产值比1949年增长了48.4%，工业总产值增长了77.5%，比抗日战争前最高水平的1936年增长了23%。自1949年至1952年新中国实现了生产恢复、收支平衡、物价稳定的基本目标，使国家财政经济状况根本好转，为即将进行的大规模计划经济建设奠定了良好的基础。
国民经济恢复工作胜利完成后，如何开展大规模的现代化建设与如何实现由新民主主义向社会主义过渡联系在一起，被提上了中共中央和中央政府的议事日程。
在计划经济体制下，大规模的经济建设要求加强中央的集中统一领导，首先要集中全国各方面的力量编制和实施发展国民经济的第一个五年计划。中央成立了由周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻、宋劭文六人组成的领导小组，组织领导“一五”计划的编制工作。经过周恩来等人的反复研究、讨论和努力争取外援，最终确定了“一五”计划的基本任务和建设目标是：集中主要力量进行以苏联帮助中国设计的156个建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成的工业建设，建立我国独立的工业体系，为实现我国工业现代化打下初步基础。为达到这一目标，首先要保证重工业和国防工业的基本建设，要把工业部门基本建设投资的53.2%用来保证156项工程和直接与之配合的工程。实际施工项目要达到921个，其中，能源工业占33.3%，国防工业占28.2%，机器制造业占15.4%，冶金工业占12.8%，这四大工业合计约占90%。
但当时中国的工业基础十分薄弱，重工业更是十分落后。许多现代工业部门如大型冶金工业、石油工业、化学工业、机械制造业、现代国防工业等基本没有。面对工业发展水平落后的现实状况，要想动员整个国家从中央到地方、从工业到农业等各部门、各行业的力量，保证“一五”计划基本目标的实现，客观上需要加强中央的集中统一领导，增强中央的整体控制和协调能力，以便对经济发展进行全局规划，充分集中和调动有限的资源优先发展重工业。
新中国成立初期，军事工作、外交工作及公安工作的领导是统一和集中的。自1952年下半年起，新中国的中央行政体制开始进行初步调整。当时中共中央和中央政府工作的总体部署是：为了对国家经济建设进行有计划的领导，“今后，其他各方面的工作也需要进一步加强统一和集中。经济工作如此，文化教育工作如此，政治工作也应如此”。按照这一工作部署，中央行政机构的设置做了相应变动。
为了加强对经济工作的集中统一领导，政务院首先调整与增强了财经各部门的力量。1952年8月召开的中央人民政府委员会第17次会议通过了《关于调整中央人民政府机构的决议》。周恩来在会上就调整中央人民政府机构做出如下说明：根据国家建设任务的需要，中央人民政府的机构亟须加强；这次机构调整拟增加、合并和撤销一些部门；为了加强各部门的领导力量，这次会议先提出财经部门的任命名单，并将陆续提出其他部门的任命名单。根据《关于调整中央人民政府机构的决议》要求，政务院撤销了情报总署、新闻总署；成立对外贸易部、商业部，撤销原有的贸易部；成立第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部及粮食部。
经过调整，中财委领导的财经部门数量有所增加，并成为政务院内的核心机构。
新中国成立之初，按照《中央人民政府组织法》的规定，由政务院财经委员会指导下属16个财经部门的工作。1952年8月的一轮调整在财经委员会下新成立7个部门的同时撤销了贸易部，海关总署于同年12月划归对外贸易部领导。由于食品工业部在1950年12月即被撤销，到1952年12月，中财委下属的财经部门增加为20个部。
当时，政务院所属部级机构共38个，其中心就是中财委所领导的20个部。
在增强财经部门力量的同时，政务院也增设了相关文化教育部门，进一步完善了中央行政机构的设置。1952年11月周恩来提请中央人民政府委员会第19次会议通过了《关于增设中央人民政府机构的决议》，决定为了加强培养为国家建设服务的高级专门人才而成立中央人民政府高等教育部；为了提高人民群众文化程度和增强人民体质，为国家各方面建设工作准备力量，决定成立中央人民政府扫除文盲工作委员会和体育运动委员会。
与此同时，政务院相关机构和部门的人事安排也做了一些调整：叶季壮被任命为对外贸易部部长、曾山被任命为商业部部长、黄敬被任命为第一机械工业部部长、赵尔陆被任命为第二机械工业部部长、李四光被任命为地质部部长、章乃器被任命为粮食部部长、王鹤寿被任命为重工业部部长、蒋光鼐被任命为纺织工业部部长。
1952年中央行政体制调整的一个最主要举措是国家计划委员会的成立。按照1949年制定的《中央人民政府组织法》的规定，中央政府的组织系统是由中央人民政府委员会下面分设的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署四个部门组成。1952年11月中央人民政府委员会第19次会议正式做出决议，为了加强国民经济的计划工作，在中央人民政府内增设国家计划委员会，同时将大行政区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会。
国家计划委员会成立时的主要领导构成是：计委主席高岗，副主席邓子恢，委员包括陈云、彭德怀、林彪、邓小平、饶漱石、薄一波、彭真、李富春、习仲勋、黄克诚、刘澜涛、张玺、安子文、马洪、薛暮桥等15人。国家计委这17位主要成员全部是中共党员。其中，陈云、薄一波、李富春、薛暮桥4人同时在政务院财经委员会任职，彭真、刘澜涛、安子文3人在政务院其他部门担任职务，其余10人均是从各大行政区调来的主要党政负责人员。
中央行政体制的这一调整使政务院的职权范围发生了一些变化。因为就其地位而言，国家计委直属中央人民政府，是与政务院平行的机构；就其职权而言，国家计委全面主持国民经济计划的编制和实施，指导中央一级各经济部门和文教部门，以及各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会制订经济文化事业的长期计划和年度计划。
在国家计委成立之前，由政务院财政经济委员会统一领导全国各地区及省市人民政府的财政经济工作，其主要任务包括：（1）财政经济计划的拟订、审核及监督执行事项；（2）生产技术的提高及推广事项；（3）物资分配的统筹计划及监督执行事项；（4）有关财政经济统计事项；（5）有关私营企业的政策方针事项；（6）有关外资企业管理的政策方针事项；（7）合作事业管理的政策方针事项；（8）财政经济的人事管理事项；（9）有关财政经济的资料收集及编译事项；（10）政务院交办事项。为执行上述任务，财经委员会内设立财政经济计划局、技术管理局、物资分配局、财政经济统计局、私营企业局、外资企业局、合作事业管理局、财政经济人事局、编译室等，分掌其工作。
国家计划委员会成立后，下设16个计划局、一个私营企业计划处和一个统计局。就其职权范围而言，它在领导国民经济的一些重要方面代替了政务院，有“经济内阁”之称，实际削弱了政务院对国家经济计划的管理权限。此外，从领导关系上来说，国家计委作为中央政府内与政务院平行的机构，直接受中央人民政府主席领导，这就为确保毛泽东和中共中央对经济工作的集中统一领导提供了体制上的保证。
二、中央人民政府行政委员会的成立与大行政区的撤销
按照最初的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定，在中央人民政府下面设华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区，各大行政区人民政府委员会是各该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关。后华北区最早取消，其所辖省市直接归中央政府管辖。在1952年11月之前，大行政区人民政府委员会具有双重属性，它既是地方最高一级政权机关，又是政务院领导地方政府的代表机关。
为了加强中央的集中统一领导，1952年11月15日中央人民政府委员会第19次会议通过《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》、《关于调整省、区建制的决议》、《关于增设中央人民政府机构的决议》。将大行政区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会，大区行政委员会是代表中央人民政府在各地区进行领导与监督地方政府的机关，也就是说各大区行政委员会不再是最高一级的地方政权机关，而仅仅是中央人民政府的派出机关。这一决定改变了建国之初形成的纵向政权层次。
关于大行政区性质的这一变化，1952年11月14和15两日周恩来先后在政务院第158次政务会议和中央人民政府委员会第19次会议上专门作了《关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务，调整省、区建制和增设中央人民政府机构问题的报告》。周恩来指出：“大行政区人民政府或军政委员会，是在新中国初建之时成立的，一方面是中央人民政府的代表机关，另一方面又是地方政权的最高机关。
这种组织形式在全国刚刚解放，各地区工作发展不平衡的情况下，是完全必要的。”三年来，在中央统一领导下，各大区基本上完成了经济恢复和改建工作的事实，证明这样做是“既有利于国家统一，又有利于因地制宜”。现在，为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，必须加强中央的统一和集中领导，加强中央人民政府的机构，同时，也要加强省、市人民政府的组织，以加重省、市领导的责任。因此，现在大行政区一级必须改为虚级，即一律改为行政委员会。这样，它不再是一级政权机关，而只是作为中央领导地方政府工作的代表机关了。现在我们的政权有七级之多，层次多了。手续一定多，既浪费人力，又浪费时间，效率还很低，因此今后需要逐步减少层次，改为“四实三虚”，即中央、省、县、乡四级实，大行政区、专区、区三级虚。
中央人民政府行政委员会的成立对政务院的职权范围产生了一定影响。在此之前，各大区人民政府作为政务院领导地方政府的代表机关，领导所属各省市县地方人民政府的工作，在辖区内享有广泛的职权，包括：（1）对所属各省市转发政务院的决议和命令，并在其职权范围内颁发决议和命令，并审查其执行；（2）拟定与地方政务有关的暂行法令条例，报告政务院批准或备案；（3）提请中央人民政府政务院任免、批准任免或提经政务院转请中央人民政府委员会批准任免相关人员。按照原来的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定，各大行政区政府对于其主管范围内的重要工作，应于处理后报告政务院；对于有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。这样，政务院与各大区政府的行政隶属关系是非常明确的。而各大区的中央人民政府行政委员会成立后，在对原各大区人民政府委员会的性质做出改变的同时，也将行政委员会的直接统属权由政务院转移到了中央人民政府委员会。