国务院机构出现的“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，是与我国实行的高度集中的计划经济模式直接关联的。与此相适应，也形成了高度集权的政府管理体制。直接管理的经济体制，要求政府专业生产主管部门的分工越来越细，政府部门承担的管投资、管物资、管建设、管人员调配的职能也越来越多。政府是通过计划控制来实现全社会的资源配置和对经济进行管制的。在公共服务供给方面，事业单位是政府的附属机构，没有独立自主权，通过政府制定的计划提供教育、医疗、文化、卫生等领域的服务，进行严格的社会管理。在我国改革开放前，各级政府负担着管理社会、保障人民生活的基本功能。国家作为社会资源与价值的主要分配者，是社会生产与生活的主要管理者，是社会秩序的主要保障者。国家依据法律和各项制度，通过国务院机构组织社会生产与再生产，保障社会秩序，推动社会进步。政府机构作为实现国家利益的载体，其结构功能与运行机制受到国家体制和社会发展需求的重要影响。
1954年至1966年间我国的政府机构调整和改革是以完善计划经济体制为主要目的，因而它不可能提出转变政府职能的任务。不仅机构和人员减不下来，而且还会一直执行高度集中的行政职能。计划经济本身是一种人治的权力经济，与计划经济相适应的政府机构数量的变化，也有着很大的随意性和弹性。往往是政府主导的计划经济大发展时期就要求增加一些管理机构，经济遇到严重困境或暂缓发展时就减少一些机构，于是政府机构减而复长，必然不断膨胀。在计划经济体制下，政府机构改革的循环怪圈是不可能被打破的。
第三节 周恩来妥善协调政府与各方面的关系
一、正确认识和处理执政党与政府的关系
我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政国家。中央政府与执政党、与立法机关、与人民政协、与地方政府均有着特殊的关系。周恩来以其高超的领导艺术，有机地协调着中国政府所面临的上下左右、内外部关系，使之在和谐有序之中运行和管理国家。其中，最首要的是正确认识和处理政府与执政党之间的关系。
在资本主义国家执政党随着竞选的结果而更替，但政府官僚机构却基本保持不变，执政党只能通过在议会中占有多数席位或通过当选的国家首脑来控制政府。而在社会主义国家，坚持执政党对政府的领导是一项最基本的原则。执政党通过制定方针政策路线、选任政府机关工作人员、监督政府和政府工作人员来实现对政府的领导。但是，这种监督做不好，就会造成党政不分，以党代政局面的产生，苏联就是如此。中国共产党取得执政地位后，成为全国各族人民各项事业的领导核心。在党内机构设置上各级党委都设置了与政府部门重叠的机构，自觉不自觉地过多干预了政府部门的工作，影响了政府的行政效率，在国家政务活动中，常常出现党政不分、以党代政的现象。
在新中国第一代领导核心中，周恩来对如何协调好执政党与政府的关系认识得最为清楚和正确。他强调两个方面：第一，加强党对政府的领导，把政府的一切活动置于党的领导之下，是保证政府完成各项任务的关键；第二，要严格划分党的工作和政府工作应有的界限，充分发挥政府的职能作用。“党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。”周恩来提出的妥善协调和处理政府与执政党之间关系的主要方式方法有三：
一是把党中央的方针、政策变为政府的法令决定颁布实施。例如，1950年6月国家关于土地改革的决定，就是由党中央首先讨论提出，然后交由政府颁布实施的。
这样既能充分体现党的领导核心作用，又能充分发挥政府的职能作用。
二是把政府在实际工作中根据宪法和法律，根据党的精神和实际情况与需要发布的，重要的涉及面广的决定和命令，在提交政府会议通过前，或通过后正式发布前，请示党中央审查、讨论，借此实现党对政府工作的领导和监督。
三是把有些既要党委执行又要政府执行的指示和规定，有些既要动员党员参与又要动员广大人民群众参与的工作，采用党和政府联名下达文件的办法发布。例如：1955年4月发布的《关于加紧整顿粮食统销工作的指示》，1956年3月发布的《关于扫除文盲的决定》等等。既体现党的领导作用，又不影响政府的职能，也克服了党和政府同时分别下达文件的重复现象。
党政分开是我国行政体制改革的一项重要内容。在政府行政管理的实践中，周恩来一贯主张党政分开，各尽其责。新中国成立初期，为了避免党组织代替政府发号施令，中共中央曾经发文要求各级党组织必须保证各级政权机构行政命令的实施，而不是直接向各级政权机构发指示，凡属政府范围内的事由政府来颁布指令和条规。
1950年4月13日周恩来在全国统战会议上专门讲了党政关系问题，他指出：“由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。”
“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻。党不能向群众发命令。就是在军队中，一切命令也还是由各级司令员下达，政委副署。关于党政关系，愈是下级机关愈应注意。”
周恩来的上述思想观点不仅阐明了中国执政党与政府之间的正确关系，而且也反映了他希望党政分开，反对以党代政的主张。周恩来曾思考过党的领导范围问题，他既肯定了党政关系中党的领导地位，同时又提出了领导方式与领导范围问题，他认为党政部门各自职能不同，“必须肯定，党应该领导一切，党能够领导一切。现在的问题是如何领导一切？什么是一切？”他明确指出，“我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，而不是说一切事情都要由党去管。至于具体业务，党不要干涉。”“如果什么都管，连发戏票、导演戏都去管，结果忙得很，反而把大事丢掉了。小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构”。所以，他强调：“行政上的事由行政决定，书记也无必要干涉。”党要放手大胆地让业务部门去做自己应该做的工作，他们熟悉业务，一定要相信他们会干得更好。当然，如果业务部门做不好，党可以监督检查，有意见可以提出来，但不应包办代替。
更难能可贵的是在当时的政治环境下，周恩来已明确认识到：“党的领导不是党员个人领导。党是一个集体，是有组织的。党的领导是组织领导，不是个人领导。”
他曾公开批评过这样的现象：“就有这样的党员，人家请他指示，他就俨然以领导者自居，摆出领导者姿态，发号施令。这是最坏的官僚主义者。要平等待人才是好勤务员，才不是官僚主义者。”他非常严肃地指出：把党的领导视为个人领导；把党领导一切看成是党员个人来领导一切，“党章没有规定党员有这样的权力，实际上也不可能有这样的本事。”“个人没有权力领导一切，不管是谁。”1962年周恩来就明确提出：“党委领导是集体领导，不是书记个人领导。没有经过党委讨论的大事，书记不能随便决定。”
周恩来的这些正确主张为我们党和政府理顺党政关系，实行党政分开，坚持集体领导，反对个人专断提供了思想和行动准则。可惜，在20世纪60年代极左的大政治背景下，周恩来的正确思想主张在实践中没有完全行得通，我国政治发展过程中党政不分、以党代政的现象越来越严重，直到改革开放新时期才有所改变。
二、妥善协调中央政府与全国人大和全国政协的关系
资本主义国家的三权分立原则，使行政机关、立法机关、司法机关之间实现制衡，它们既互相制约，也互相掣肘。新中国成立了三大政治制度，即：人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作与政协协商制度、民族区域自治制度。其中，人民代表大会制度是我国最基本的政治制度。全国人民代表大会及其常委会是人民行使国家权力的最高机关，中央人民政府是人大的执行机关，由全国人大选举产生，对人大负责，向人大报告工作，执行人大通过的法律和决议，并接受其监督。
周恩来亲自参加创建了新中国的各项政治制度，他对如何妥善处理和协调中央政府与全国人大的关系有正确的认识，在这个问题上他提出了五点主张：
第一，政府要充分尊重人大的职权，在领导和管理国家的实际工作中，凡属重大问题均要经国务院会议通过后，作为议案提请全国人大或人大常委会审议决定。
第二，政府要及时、认真地处理全国人大交办的人大代表关于政府工作的提案。
他认为人民代表经过讨论产生的提案、意见和建议，是人民意志的反映，不能忽视。
同时，也可以调动各方面的力量，推动和改进我们的工作。为此，提议国务院成立专门机构接办人大会议交办的提案，并在人大会议后督促检查人民代表提案的处理情况。对于重要的、涉及许多地方的问题，还以国务院的名义专门将提案发到有关部门和地方政府办理，并要求他们报告处理结果。
第三，政府要特别重视人大代表对政府工作的批评意见。他认为“政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误”。
第四，他提议在人大会议上建立辩论制度，学习西方议会中的某些形式和方法，允许唱社会主义的“对台戏”，目的是使政府从不同的方面了解情况，发现问题，改善工作。
第五，他建议人大代表每年应有两次到人民中去直接视察，“从与政府不同的角度去接触广大人民，接触实际。”并提议人民代表要参加对政府工作的检查，使人民代表更了解实际情况，更有针对性地提出批评与建议。
周恩来在正确处理中央政府与全国人大的关系的同时，还注意协调政府与人民政协的关系。我国实行共产党领导下的多党合作和政治协商制度，这种制度与资本主义国家两党或多党轮流执政的制度有着本质的区别。它没有执政党和在野党的水火不容，也没有反对党与政府的对抗。它是我国实现人民民主、解决国家大政方针和国家政治生活中重要问题的主要方法。中国人民政治协商会议是团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线组织，是各民主党派和无党派爱国人士参政、议政的组织机构。
周恩来亲自创建了人民政协的组织机构，亲自起草了《中国人民政治协商会议共同纲领》，他对政协组织在我国政治生活中的作用有着正确的认识。在领导政府工作中，他非常重视也非常善于运用人民政协这个协商机构，对政府的重要决策和重大问题进行民主协商。他认为人民政协政治协商的首先内容就是协商政府在制订政策、法令和推行政务中发现的重大问题。为充分发挥政协作用、妥善协调政府与政协的关系，他提出了以下正确主张：
（1）凡准备由中央人民政府委员会通过的一切重大决定和法令、条例事先都要提请政协全国常委会交换意见，经过协商后再提交政府委员会讨论通过；凡准备由国务院通过的重要决定和指示，也要常征询政协全国委员会有关工作组的意见，然后再提交政务院会议讨论通过；凡政务院制定通过的或提请全国人大通过的国家大政方针都要经过人民政协进行协商；地方各级人民政府也要这样做。
（2）为使政协组织能更好地发挥参政议政的作用，周恩来还建议政协要多组织政协委员和民主党派人士“到农村和城市去进行调查研究工作”，“这样，有利于帮助政府决定更符合实际的政策，防止主观片面性和局限性。”
（3）要多开展学术性报告和讨论，多邀请学术界的朋友参加。周恩来提出“可以同时提出各种不同的意见”，“多有些不同的意见，就使执行机关能从多方面去考虑，利于选择比较更恰当的方案来执行”。
（4）要通过政协包括各个党派，联系全国的各个方面，联系全国的人民，以至联系到海外侨胞的优势向国内外宣传政府的方针、任务，既对政府工作进行监督，又有效地调动起各方面力量共同建设社会主义。
周恩来不仅是新中国中央人民政府的创建者和杰出领导人之一，也是中国人民政治协商会议的卓越领导人，他对中国的政治协商制度有着创建和奠基作用。他是第一届全国政协副主席，第二、三、四届全国政协主席。前四届政协的机构和领导人选都是他亲自安排的。周恩来后半生致力于祖国统一大业，为解决香港、澳门和台湾问题，进行了大量基础性、开拓性的工作。同时他坚持民族团结和民族平等，参与制定并组织实施党的民族政策、宗教政策，为实现各民族的共同发展、共同繁荣进行了不懈的努力。他在思想理论方面对中国的政治协商和多党合作制度也有重大贡献。他认真贯彻执行了中国共产党和各民主党派“长期共存，互相监督”的方针，妥善协调和正确处理了中央政府与全国政协的关系，经常倾听各民主党派与无党派爱国人士的意见，同他们平等对话，广交朋友，以诚相待。他善于团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素为社会主义建设服务。