三、合理划分中央与地方权限，调动两方面积极性
新中国行政管理机构不同于苏联权力过于集中的体制，也不同于美国三权分立和联邦制前提下的分权模式，又与法国在分权的原则指导下的集中与分散相结合的模式有本质的差别。我国的行政管理以贯彻民主集中制为主要特征。中央人民政府是最高国家行政机关，统一领导全国地方各级行政机关的工作，领导和管理全国政治、经济、文化、国防等诸方面的建设。地方政府必须服从中央政府的统一领导，切实贯彻执行国家的大政方针。在这种模式下如何妥善处理中央政府和地方政府的关系？如何划分中央与地方的权限、调动起两方面的积极性？周恩来从中国实际出发，提出了三点正确主张：
一是强调统一与分权相结合，调动中央和地方两个积极性。他指出：“中国地大事多，情况复杂，中央不可能一切都统一过来，必须进行适当分权，才能便于中央照顾全面，才可以大大发挥地方的积极性。应当把这种统一与分权相结合的领导方法当做新中国社会特点的反映，应当是长期实行的制度。”行政体制的核心是行政权力的制度化，其中，在政府内部的纵向关系上，如何合理配置行政权力，特别是如何合理地划分中央与地方的权限，正确地处理中央与地方的关系，长期以来一直都是行政体制改革中的一个既十分重要又非常棘手的问题。周恩来对中央与地方关系早有研究，他指出：“在中央统一领导下发挥地方的积极性，才能使各方面的工作生气勃勃，否则就死气沉沉。”1956年周恩来亲自主持召开了全国体制会议，他在会议上阐明：“社会生产力大发展不能光靠集权，苏联过去集权多了，地方权小了，这是一个经验教训，是一面镜子。”“有些部门有这样的顾虑，怕分权后分散力量，影响生产、基建、技术和计划。”其实，“实行中央和地方分权，是为了发展生产，不是为了缩小和妨碍生产”。中央要分一部分权力给地方，“主要的是为了增产，而不是分产，这是大原则”，“主要的是使地方有权，有权才能动员”，“有权才能增加生产”。不要怕分权，“适当分权给地方就会更好地集权于中央”。“中央有权，地方也有权，真正有利于社会主义建设。”
中共八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中详细阐明了调整中央与地方关系的原则、内容及意义。《建议》指出：适当地分权给地方，“一方面可以使地方担负起更多的责任，更大地发挥积极因素和生产潜力；另一方面，又可以使中央各部门集中力量，更多地进行全面规划，研究方针政策，掌握主要业务，加强工作检查，组织经验交流，因而又可以加强中央的领导”。
二是强调中央和地方要互相影响，互相监督。周恩来精辟地分析道：中央处于领导地位，“可以比较全面地看到大局的发展，但也比较容易忽视某些实际问题、局部利益和群众的眼前利益，而在这方面地方是处在有利地位的。地方比较容易接触群众，接近实际，能更多地看到实际问题、局部问题和群众的眼前利益，这正好弥补中央的不足。单靠一方面不能够很好地实行领导，必须双方合作，互相影响，才能很好地领导。”
对苏联的经验周恩来没有完全照搬照抄，他根据中国实际情况阐明：苏联专家对中国建设工作的要求有高度的统一。要求统一和要求有计划性是对的，但要有个过程、时间和步骤。现在地方的积极性很高，对工作又熟悉，若不顾地方的积极性，把中央不熟悉的工作骤然集中到中央来，就会把工作搞乱。集中与分散，统一与积极性要恰当注意，因统一而妨害积极性是不好的。同年10月，他在政协第一届全国委员会第3次会议中报告指出：中央与地方以及各级政府的关系，都应使之“既利于国家统一，又利于因地制宜”，也就是既要求一切工作须在中央的统一政策统一计划下实施，又需要给地方政府一定权力，使有利于因地制宜和地方积极性的发挥。
三是强调合理调整中央和地方权限，中央和地方必须明确各自的职责。周恩来提出中央应该只管战略问题，而把战役的组织和战术的运用交给地方去机动处理。
这样，可以使行政工作有一个整体分工、上下调动、统一集中，可以将一个积极性变成两个积极性，使地方在中央确定的战略总目标下，积极地、创造性地结合本部门的情况予以贯彻落实，以保证整个国家工作和谐有序地发展。1956年在周恩来领导下制定实施的《国务院关于改进国家行政体制的决议》明确指出：“当前改进国家行政体制的首要步骤，是先划分中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，并且对地方的行政管理权予以适当扩大，然后再逐步划分省和县、县和乡的行政管理职权。”
合理调整中央与地方关系就要解决好中央与地方的权限问题，周恩来明确指出：“分权的中心不要放在现有的厂矿企业，而主要的是使地方有权，有权才能动员。地方除了有党权、政权（行政权）以外，还要有人权、财权，有权就能增加生产。”1956年9月他在中共八大上进一步阐明：“为了有效地实行上述各项原则，我们认为，中心的问题是在中央统一领导下，适当地扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位，更加接近群众，也更加容易了解实际情况，适当地扩大地方的权限，就能够更好地把地方上的一切力量，一切积极因素，组织到社会主义建设上来。”
1957年11月，国务院公布了《关于改进财政管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进工业管理体制的规定》，其主要内容包括：第一，把一部分中央各部直接管理的企业下放给地方管理；第二，扩大地方在物资分配方面的权限；第三，下放地方管理的中央工业企业和中央各商业部门的企业（粮食、外贸的外销部分除外），其全部利润的20%归地方所得；第四，商业价格实行分级管理，地方对部分物资的价格可自行定价；第五，实行外汇分成；第六，适当扩大企业的管理权限。这三个文件先后经国务院和人大常委会通过并批准，于1958年起正式实行。
周恩来根据实际情况的变化调整中央与地方关系的主张是其实事求是思想的具体体现。在政府行政管理工作中周恩来时时注意客观情况的变化，不断根据发现的新问题，分析新形势，提出新对策，改革以适应新情况。他深刻阐明：“我国的国民经济正在迅速发展，情况的变化很快也很多，随时随地都有新的问题出现，许多问题又是错综复杂地联系着。因此，我们就必须经常地接近群众，深入实际，加强调查研究工作，掌握情况的变化，对有利的条件和不利的条件进行具体的分析，对顺利的方面和困难的方面都要有足够的估计，以便及时地做出决定。”
遗憾的是，周恩来提出的在中央统一领导的前提下发挥中央与地方两个积极性、扩大地方和企业自主权、既强调集中统一又注意因地制宜、将中央和地方的职权划分清楚、将各自的职责权利与义务利益有机结合，这些实事求是的正确思想主张在“大跃进”运动中没有得到有效实施。相反，“大跃进”和“人民公社化”运动时期，盲目地、不适当地下放大量工业经济管理权和工业企业，把一些本应由中央掌握的骨干企业也一并下放，在实践中出现了计划失控、盲目建设、重复生产的势头，不但未能达到调动地方和企业积极性的目的，而且削弱了中央的宏观调控能力，带来了经济上的更大混乱，加重了国民经济比例关系的失调。中共中央和国务院只得在60年代初重新收回了大部分经济管理权，继续实行过去那种高度集中为特征的计划管理体制。
周恩来组建和管理政府的26年间，对于干部队伍的严格管理问题极为重视，他认为“如果干部问题解决不好，一切政策就都没有人实施。”作为国家最高行政机关的最高领导人，周恩来有着先进的科学管理理念。他亲自制定了新中国政府各种干部管理的具体规章制度，规范了机关干部的日常行政准则和工作作风，为新中国干部队伍的形成和培养以及人事管理制度的创建和完善奠定了基础。周恩来对各级干部的教育培训问题也很重视，领导制定了干部培训规划，各级政府针对干部的不同文化水平和工作需要，采取了办短期培训班、参加扫盲班学习、送入各区军政大学或不同级别党校进行系统教育等方式对各级干部进行培训，同时在参加各项建设的实践中使广大干部的文化素质、业务水平和思想觉悟得到了提高。与此同时，周恩来狠抓了干部的廉政建设，带头树立艰苦朴素、高效廉洁的工作作风，坚决反对官僚主义和任何贪腐行为，为新中国培育了一支政治坚定、有一定文化水平、管理能力强的干部队伍，树立了勤政廉政、一心为民的良好政府形象。
第一节 制定和实施干部管理的各项规章制度
一、领导制定政府组织通则和部门组织条例
周恩来深知“不立规矩，无以成方圆”的道理，他担任政务院总理后，非常重视以法治国问题，亲自主持制定了各种规章制度，通过法制化的手段来规范各级组织及干部的行政行为，以使各级干部各司其职、各尽其责，避免人浮于事。在周恩来领导下，新中国诞生后的半年时间内，在抓紧各级政权建设的同时，狠抓了各种规章制度的建立健全，政务院陆续制定并颁布实行了一系列政府组织通则和部门组织条例，对规范各级政府机关和各部门的活动发挥了重要作用，为政务院和各级人民政府行政工作的开展提供了基本的法律依据和制度框架。
新中国成立之初，各项规章制度都在初创阶段，周恩来亲自领导下制定实施的一系列的规章制度，成为新中国各级政府机构行动的准则，使得干部的行政行为有所依据。这些规章制度一部分是以单独颁布的办法条例等形式出现的，还有一部分贯穿于行政组织管理通则中，在法律上加以明确，在行政管理过程中加以实施。总体上看这些规章制度可分为以下几大类：（1）各大行政组织的组织管理通则，这些通则的颁布规范了行政组织的组建形式、机构设置方式、人员任免办法等内容，是干部管理的最基本的框架形式；（2）党对政府干部的管理方式，包括党管干部原则的确立和干部任免制度的建立；（3）干部日常行政管理的规章和准则，主要是通过法律法规来明确各级干部日常行政管理的规范，对干部的行政行为加以约束。
在制定政府管理的各项规章制度的原则上，周恩来有独到的思考，他指出：资本主义国家在这个问题上有两种不同的做法，一种是先不拟条文，等习惯养成后再定，这种做法的问题是工作中缺乏一致性；另一种是先定许多条文，定得很细密，这种做法的缺点是容易束缚人，有些还行不通。周恩来提出的正确主张是：先作个大致的规定，不必太详，一面不束缚人们的积极性创造性，另一面又有章可循，约束自由主义。这充分体现出周恩来在制定各项规章制度中首先考虑中国国情的实际情况，从实际出发的工作特点。
为使中央政府这部机器能够尽快地有序地运转起来，政务院的机构设置及人事安排基本就绪后，周恩来即要求各部门立即着手制定基本工作条例，以使政务院各项工作的开展有章可循。他在主持召开政务院第一次政务扩大会议时强调指出：“政务院既已成立，各部门就应制定各自简要的工作条例和组织条例，这样，一方面可以不约束大家的积极性与创造性，同时又可以约束自由主义。”具体办法是先由政务院拟定若干原则，再由各专门小组或各部门自拟，报政务院核准后，可先试行若干时期，再送请中央人民政府委员会批准。
在新中国成立后的半年时间内，政务院陆续制定并颁布了一系列政府组织通则和部门组织条例。政务院制定的政府组织通则主要有：《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》等。
政务院制定的部门组织条例包括两类，一类是政务院及所属部门组织条例，另一类是地方部门组织条例，前者主要有：《政务院指导接收工作委员会工作条例》、《政务院组织条例》、《政务院关于任免工作人员的暂行办法》、《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》等。后者例如：外交部在周恩来总理的直接领导下制定了一系列外交干部管理制度，如《外交部干部管理制度》，《外交工作人员守则》，《外交干部考核与奖惩暂行条例》等等。这些通则和条例规定了政务院及地方各级人民政府的职权、上下级政府之间的关系、各部门的机构设置、人员配备和干部队伍的管理等重要问题，为政务院工作的迅速开展和干部队伍的规范管理奠定了基础。